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国外农业自然灾害风险管理制度建设与启示(一)
日期:2012-08-14 作者:农业情报研究室 来源:
 

    一、建立农业自然灾害风险管理制度的意义
    农业是国民经济的基础,对国计民生和社会稳定有着至关重要的作用。然而,作为经济再生产和自然再生产相结合的弱质产业,农业面临着来自自然和市场两方面的风险,最容易遭受灾害和损失。其中,诸如洪灾、旱灾、雹灾、火灾、病虫害、地震等自然灾害带来的损失更为直接,影响范围更大,对相关应对处理措施的需求更为迫切。
    从整个产业链条来看,产前、产中、产后等各个环节所受自然灾害的影响是不一样的。针对不同的影响,应采取不同的应对措施。而且,应对措施本身也分为不同的层次和类型,有的措施可以降低自然灾害发生的可能性,有的措施可以减轻灾害造成的损失,有的措施则可以在灾害发生后给予受灾对象以援助。上述针对不同环节、处于不同层次的措施综合在一起,就构成了一个系统性的应对措施体系。这一体系实际上就是一个风险管理体系。目前,以欧美为代表的发达国家和地区都已建成相对完善的农业风险管理体系,他们所形成的模式和积累的经验,对于完善北京市农业自然灾害应对和风险管理具有十分重要的启发和借鉴意义。
    二、国外农业自然灾害风险管理制度体系
    在2000/2001年的发展报告中,世界银行制定了贫困人口管理生产和生活风险的框架体系,这一体系同样适用于对农业自然灾害风险的管理。在该体系中,所采用的农业风险管理制度按照功能不同被分成提升型制度、预防型制度和应对型制度三类。其中,提升型制度是指降低灾害发生的可能性;预防型制度是指在灾害发生前采取行动以减弱其影响;应对型制度则是指在灾害发生后采取行动以减弱其影响。而按照内容的差异,风险管理制度又被分为硬件建设和软件建设两种类型。通过上述两种维度的分类,把每类风险管理制度的性质都进行了明确的界定(见表1)。


表1  农业风险管理制度体系

制度类型
硬件建设
软件建设
提升型
修建农田水利设施,善农业生态环境,究和推广抗病虫害新品种,建立农业灾害监测预报信息系统,配备防灾设备等
建立农业自然灾害应急制度
预防型
多样化
在不同土质、不同地势、不同灌溉条件、不同交通条件的地块上种植,种植不同的农作物,从事种植业、养殖业、加工业等不同产业等
 
保险
 
建立农业自然灾害保险制度
重建、修补农业基础设施,开展排水、引水、治虫等救灾工作,进行灾后恢复生产等
建立农业自然灾害救助制度

   

    (一)提升型制度
    提升型制度一般通过提高农业防灾、抗灾能力来降低灾害发生的可能性。例如,在硬件建设方面,投资兴建农田水利设施,可以减少旱涝灾害发生的可能性;大力植树造林,改善农业生态环境,可以减少泥石流、山体滑坡等地质灾害发生的可能性;研究和推广抗病虫害新品种以及其他病虫害防治新技术,可以降低大规模病虫害发生的可能性;配备除雹、人工降雨等防灾设备,可以在一定程度上避免雹灾、旱灾的发生;建立农业灾害监测预报信息系统,可以提前预知灾害,有利于及时采取防灾减灾措施。在软件建设方面,建立农业自然灾害应急制度,以强化灾害的预防管理和紧急应对。由于能够降低灾害发生的可能性,避免损失的出现,提升型制度是用于风险管理的最佳制度。
    (二)预防型制度
    预防型制度主要分为多样化和保险两种方式。其中,多样化就是通常所说的“不能把所有的鸡蛋都放在同一个篮子里”,是一种个体化的风险分散形式。由于农业生产的多样化涉及土地、籽种、化肥、农药等生产资料的投入,因而一般将其视为硬件建设。农业生产多样化通常包括在不同土质、不同地势、不同灌溉条件、不同交通条件的地块上种植,种植不同的农作物,从事种植业、养殖业、加工业等不同产业等。在欧洲,多样化的生产经营方式十分普遍。据统计,目前英国农民至少25%的收入来源于多样化。
    保险是一种社会化的风险分散方法,它以多数单位和个人缴纳的保险费为基础,建立保险基金,以弥补少数投保者的风险损失。由于风险分散范围广、运行科学高效,保险已经成为风险管理最为常用的手段。目前,很多国家都建立了农业灾害保险制度,即通过社会化的渠道来分散农业生产过程中遇到的风险。但是,由于农业保险标的的特殊性以及自然灾害影响的广泛性,农业保险很难实现盈利,因此,农业保险一般被界定为政策性保险,也就是在政府保费、管理费等优惠政策支持下运转的一种保险形式。
    (三)应对型制度
    应对型制度是灾害发生后的一种补救,以求尽可能地降低灾害造成的损失,减轻灾害对农业生产的不利影响。应对型措施中,硬件建设主要聚焦于灾后恢复重建,包括重建、修补农业基础设施,开展排水、引水、治虫等救灾工作,进行灾后恢复生产等。软件建设主要是建立农业自然灾害救助制度,利用政府资源和社会力量来保障受灾农民的生产生活。应对型制度是层次最低的风险管理制度,属于“亡羊补牢”,不适合常规使用。
    三、国外农业自然灾害风险管理制度建设经验
    我国是自然灾害多发国家,多年来在抢险救灾方面积累了大量宝贵经验。然而,由于多方面的原因,对于防灾减灾和风险管理的制度化却相对滞后。在这方面,国外农业自然灾害应急制度、农业自然灾害保险制度和农业自然灾害救助制度建设的相关经验值得借鉴。
    (一)农业自然灾害应急制度
    自然灾害应急作为农业风险管理的第一步,倍受发达国家瞩目。他们在建立农业自然灾害应急制度过程中,主要采取了如下措施:
    1、完善法律法规
    发达国家大多都建立了完善的灾害应急法律法规体系,通过法律化、制度化的手段来强化应急管理能力。例如,美国制定了《紧急状态法》、《灾难救援法》、《全国洪水保险法》、《联邦应急计划》等,使得自然灾害应急法律法规形成了一个比较完善的体系;日本通过颁布《灾害对策基本法》,明确了防灾责任,并建立了进入灾害紧急状态的程序;法国的《紧急状态法》以法律形式明确规定了紧急状态下政府的权力和公民的义务;英国的《民事紧急状态法》也明确规定了地方和中央政府对突发灾害的紧急状态进行应急管理的职责。
    2、健全组织体系
    完善的组织管理体系是灾害应急职能履行的根本保障。在美国,国土安全部是联邦政府应急管理的最高行政部门,统一负责全国各种紧急事务工作。在10个应急管理区、50个州都设有紧急事务管理办公室,并在州以下的地方政府设立应急管理中心。此外,还建立了联邦、州、县、市、社区5个层次的农业应急管理机构,国家、州、地方三级涉农部门纵向协调,相关政府职能部门横向协作。在日本,应急组织体系以首相为最高指挥官,内阁官房负责总体协调,安全保障会议、阁僚会议、内阁会议、中央防灾会议等负责制定对策,警察厅、防卫厅、海上保安厅、消防厅等各省厅、部门具体配合。在澳大利亚,中央设有应急管理中心,负责协调灾难应急管理。另外,还设立了“联邦—州和地区—社区”的三层次应急管理体系。
    3、加强宣传教育
    多数发达国家建有完备的灾害预防系统,并高度重视防灾宣传教育工作,以增强民众的防灾减灾意识。美国凭借其先进的科学技术以及雄厚的物质基础,建立了完善的预警系统和科学全面的应急预案。他们每年都要对灾害应急工作人员进行有针对性的培训,并通过多种渠道对公众进行防灾宣传教育。日本通过学校教育、防灾管理活动以及广泛而深入的灾害应急演练进行防灾知识宣传教育,强化公众的防灾意识和防灾救急能力。加拿大每年举行一次“紧急事件准备宣传周”,由各级政府、非政府组织、志愿者以及教师等人共同参与,向公众宣传应急救灾知识,以强化公众应急救灾能力。(待续)

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