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国外农业自然灾害风险管理制度建设与启示(二)
日期:2012-08-14 作者:农业情报研究室 来源:
    (二)农业自然灾害保险制度
    自1971年德国最早设立农业保险机构以来,已有40多个国家开展了农业保险实践,而且,不同国家和地区的开展形式不尽相同。就目前情况而言,主要存在美国模式、日本模式、西欧模式、亚洲模式四种主要发展模式。
    1、美国模式
    这种模式的主要特点是国家设立专门保险机构,以经营政策性农业保险。在这种模式下,政府颁布有关农作物保险的法律,并依法由官方农作物保险公司提供农作物一切险的原保险和再保险。虽然是政策性经营,但农民自愿投保,并享受政府的保费补贴。政府认捐农作物保险公司相当数额的资本股份,支付所有经营管理费用,并对其资本、存款、收入和财产免征一切赋税。除政府农作物保险公司外,其他私营、联合股份保险公司和保险互助会也都可以经营农作物一切险的保险和再保险,并同样可获得政府的保险费补贴。除美国外,加拿大、瑞典、智利、墨西哥等国也基本采用这种模式。
    2、日本模式
    这种模式特点突出,主要有如下几个方面:(1)政策性强,即国家通过立法,对关系国计民生和显著影响农民收入的农作物和饲养动物实行法定保险,而对其他作物和饲养动物则实行自愿投保。(2)民间组织负责经营,即负责经营的是保险相互会社,也就是市、叮、村农业共济保险组合与都、道、府、县农业共济保险组合联合会,它既不是政府保险机构,也不是商业保险公司,而是民间组织,不以盈利为目的。(3)中央政府职责明确,即中央政府通过农林省对农业保险进行监督和指导,通过大藏省提供保费补贴和管理费补贴,通过官方和非官方的机构提供再保险。这种模式仅限于日本。
    3、西欧模式
    这种模式的主要特点如下:(1)政府不参与经营,没有全国统一的农业保险体系,农业保险主要由私营公司、部分保险相互会社或保险合作社经营。(2)经营险种较少,只有雹灾、火灾和其他特定灾害保险等几种类型,个别国家也支持私营公司经营农作物保险。(3)投保自愿,农民自己支付保费,也有个别国家为了减轻参加农作物保险的农民的保费负担,给予一定的保费补贴。这种模式主要被德国、法国、西班牙、荷兰等西欧发达国家所采用。
    4、亚洲模式
    这种模式的特点如下:(1)大多数国家的农业保险主要由政府专门农业保险机构或国家综合保险公司提供。(2)主要承保农作物,且一般只选择诸如水稻和小麦等本国主要粮食作物进行承保,目的是确保粮食生产的稳定。(3)除孟加拉国外,参加农业保险都是强制性的,并且与农业贷款相联系,只是建立联系的方式有所不同。也有国家规定,凡栽培被保险的粮食作物都要依法投保。这种模式以亚洲一些发展中国家,如斯里兰卡、泰国、印度、孟加拉国等为代表。
    (三)农业自然灾害救助制度
    农业自然灾害救助制度的典型代表是美国。美国通过多种形式,从价格、产量和收入等方面来帮助农民应对灾害,尽可能地减少了他们的收入波动,促进了农业生产的积极性。美国的主要做法如下:
    1、实行常规性的国家财政支持
    美国政府每年都会斥巨资来开展农业自然灾害救助。例如,2007年,时任美国总统的布什就亲自签署2007年法案,对当年农业灾害救助提供了近30亿美元的资金。这说明国家财政对农业自然灾害救助的支持已经常规化。
    2、建立自上而下的组织结构
    美国农业部专门设置了农户服务机构(FSA)来负责农业自然灾害救助工作。该部门的工作人员由国会统一指定,并受农业部长的监督。在内部,FSA建立了纵向的从联邦到县的办事处,且在地方级别办事处通过选举方式组成了农户委员会,以监督救助计划的执行,并向FSA提供建议。这就有效地保证了农业自然灾害救助的公平执行。
    3、采取多渠道的救助方式
    美国所采用的农业灾害救助方式包括政府商品计划、个人灾害救助、紧急贷款项目、补充收入援助项目等。(1)政府商品计划,即当农作物市场价格低于目标价格时,农场管理者可以得到价格补偿。(2)个人灾害救助,即如果生产者的产量低于或等于计划产量的65%,可以得到灾害救助。(3)紧急贷款项目,即在特定条件下,为遭受自然灾害的农场主提供紧急信贷资金,援助其灾后重建。(4)补充收入援助项目,即为遭受自然灾害的农场主提供补充性收入援助,援助额按实际收入与承保收入之差的60%支付。
    四、对北京市的启示
    根据国外农业自然灾害风险制度建设经验,结合北京市农业发展的实际情况,得出如下启示:
    (一)实施风险管理,综合应对灾害
    农业自然灾害涉及面广,影响深远,必须进行风险管理,以达到综合性的应对和处理。在风险管理的三种制度中,应以农业自然灾害应急为前提,以农业自然灾害保险为主体,以农业自然灾害救助为补充。就农业保险而言,其目的是在保证社会效益的基础上获取经济效益,因此,农业保险必须摆脱纯商业运作的模式,继续坚持目前政策性保险的发展道路。可以借鉴其他国家的经验,实施有条件的自愿保险制度,以提高参保率,减轻政府在风险管理中沉重的经济负担。例如,北京市对于灾害救助的发放,也可实行只有参保农户才有资格享受政府灾害救助的办法。
    (二)制订法律法规,确立操作依据
    实施农业风险管理是稳定农业和农村发展的一项重大决策,牵涉的利益面相当广泛,因此,国外都是在多次可行性研究的基础上,先颁布相关的法律法规,对其目的目标、组织机构、运行方式、职责权限、资金来源和使用等方面进行规范,从而确立操作和实施依据。在灾害应急方面,国家已经颁布《自然灾害救助应急预案》,北京市也印发了《北京市农业自然灾害突发事件应急预案》;在灾害救助方面,国家制定了《自然灾害救助条例》;在灾害保险方面,立法略显滞后,目前只公布了《农业保险条例(征求意见稿)》,而北京市仅制定了相关的政策性文件。因此,完善相关的法律法规体系,仍是下一步工作的重要内容。
    (三)加强政府支持,增强管理能力
    为了稳定农业生产,降低农业风险水平,政府应当给予农业风险管理强有力的支持。在灾害应急方面,政府应当建立全国协调一致的应急管理组织体系,广泛开展灾害预防和宣传教育工作,提升民众的防灾减灾意识;在灾害保险方面,政府应对承担农业保险的公司或组织给予经济补贴和再保险,使农业保险真正成为一种有力、有效的风险管理制度;在灾害救助方面,政府应提供常规化的救助资金,以尽可能的保障受灾民众的正常生产生活。
    (四)结合实际情况,创新运作模式
    研究和借国外经验时必须结合我们国家和北京市的实际情况。与美国、欧洲、日本等发达国家和地区相比,我国农村经济发展水平不高,农民素质较低,风险管理意识淡薄,防灾减灾资源不足,短期内还无法达到发达国家的农业风险管理水平。同发展中国家相比,我国地域广阔,灾害频发,灾情复杂,加之地区之间经济发展不平衡,因此,在制定制度时需要顾及地区差异。在这种情况下,北京市应以国外的经验为参考,以国家相应的制度体系为蓝本,创新运作模式,建成具有北京特色的农业风险管理制度体系。在这方面,北京市已经实现突破。北京市的农业保险采用“多层次的风险分散机制、多形式的财政支持方式、市场化的经营管理模式以及强有力的保障措施”,已经成为享誉全国的“北京模式”。(全文完)
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