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从持续发展看京郊农村灾区重建
日期:2013-05-22 作者:农业情报研究室 来源: 点击:
 

一、重要意义

“三农”是密不可分的整体。农业受自灾,必然会对农民的日常生活造成影响,进而关系到农村社会的繁荣与稳定。同样,农村受灾,可能会破坏农业基础设施,减少农业生产要素投入,进而影响农业经济的发展和农民收入的增长。因此,灾后重建不是简单地恢复生产和生活秩序,而是一项从救灾到恢复再到发展的系统性工作。它既要开展基础设施建设,又要推进地区经济发展;既要弥补灾害造成损失,又要继续推进工业化、城镇化和城乡一体化等既定的战略进程。从这一角度讲,要立足现实,着眼长远,把灾后恢复重建当作促进灾区群众改善生产生活条件、转变经济社会发展方式的机会,通过积极探索形成符合灾后重建和长期发展要求的机制,促使灾区实现持续发展。

二、内涵与基本原则

农村经济社会应保持可持续发展,灾害的发生只是持续发展过程中遇到的临时性的问题,不应该影响持续发展的大局。

(一)灾区持续发展的内涵

灾区的持续发展是指灾区从救灾救济到恢复重建,再到赶上并超过灾前发展水平的一个过程,是多层次、复合性的系统工程。总体来看,灾区的持续发展可以分成三个层次。

1.恢复农业生产。通过恢复农业基础设施、采取生产补救措施、援助农业生产资料等形式,使农业部门恢复正常运作,农民得以重建综合性的农业生产系统,其主要目的是提高农民的农业收入水平。

2.复苏农村经济。通过恢复农村基础设施和非农经济活动,支持农民跨产业、多样化经营,实现农村经济的整体发展。在这一层面,农民可以种植不同类型的、高附加值的作物,也可以从事农产品加工来获得更高的附加值。上述经济活动在扩展收入来源渠道、提高农民收入的同时,也会增加农民对消费品的需求,进而带来经济增长的良性循环。

3.实现城乡经济社会统筹发展。随着一二三产业的发展,农村投资变得越来越有吸引力,生产要素会逐步从城市回流农村,城乡之间资源流动更加自由化,城乡一体化进程得以推进,农业和农村经济走进持续发展的轨道。

(二)灾后恢复重建的基本原则

根据上述内涵,为保证灾区的持续发展,灾后恢复重建应遵循如下基本原则:

1.以人为本原则。以灾区农民和农民组织为主体开展恢复重建工作,为他们提供必要的支持,使他们具备掌握信息、知识、技能和资源等方面的能力,从而能更有效地参与到重建规划和管理过程之中。

2.市场引导原则。在重建过程中,要确保采取的各项措施都利用市场的资源配置作用,符合市场需求,并有利于灾区经济的发展。

3.综合考虑原则。不能孤立地开展恢复重建工作,要将恢复重建与经济社会发展,与减轻贫困、脆弱性和食品不安全联系起来,并考虑对农业生态环境的保护。

4.合作共赢原则。采用宏观与微观相结合、跨行业和跨地区相结合的措施,促进多方合作。利用合作的方式,促进各级各类利益相关者的积极参与,特别是贫困、边缘化农民群体的参与,加强他们之间的交流和协调,实现互利共赢。

三、国内外灾区恢复重建与持续发展的实践探索

在灾后恢复重建和实现持续发展方面,国内外已经有一些成功的案例。虽然这些案例采取的模式有所不同,但殊途同归,都实现了灾区持续发展的目标。

(一)日本阪神灾后通过科学规划实现持续发展

1995年阪神大地震后,日本政府以“人与自然、人与人、人与社会和谐共处”为基本理念,科学制定规划,指导灾后重建工作。

地震发生后,当地政府迅速制定实施了“创造性复兴”战略,以使基础设施、灾民住房、产业发展“紧急恢复”到震前水平。该战略还计划用5年时间创造特色产业和就业机会,实现人与环境和谐共生及可持续发展。此外,该战略计划用最后3年巩固成果,对灾后重建工作进行评价和改进。与此同时,为了保护生态环境,政府还制定了《关于保护环境和创造环境条例》,先后出台了“循环型社会蓝图”、“循环型产业园设想”、“推进可持续生活方式”等文件。

在这些科学规划的引导下,日本灾后1000多万吨地震废弃物得到有效利用,复兴计划实施第3年共建造了16.9万户安全舒适的住宅。重建过程中,灾区完成了产业结构的升级,为灾民提供更多就业机会,减少了对外部资源的依赖,并逐步发展为环境友好型社会。

(二)印尼日惹灾后通过改善民生实现持续发展

2006527日,印度尼西亚爪哇岛日惹市附近发生里氏6.3级地震,导致5782人死亡,36300人受伤,34万人流离失所,受损房屋达到217000多座。灾害同样对当地的农业和农村经济造成巨大损失。针对灾后的恢复重建,联合国粮农组织(FAO)提出了基于民生视角的农业灾后恢复和重建的理念。

该理念以民生为着眼点,致力于实现三个层层递进的目标:首先,恢复受灾地区的农业生产系统;其次,恢复农业生产经营,增强收入多元化;最后,为灾区政府和民间机构提供支持,恢复他们的资源和能力,从而采取措施加快重建与发展进程,并实现民生的恢复与改善。

对于不同层次的目标,该理念提供了不同的措施体系。在恢复受灾地区的农业生产系统方面,该理念针对粮食作物和园艺作物、畜牧业、渔业、林业和经济作物以及生产经营一体化都提出了具体措施,措施主要聚焦基础设施恢复和生产资料援助层面。在恢复生产经营和收入多元化方面,该理念同样针对粮食作物和园艺作物、畜牧业、渔业、林业和经济作物以及生产经营一体化提出了具体措施,措施主要聚焦跨行业经营和跨部门合作层面。在支持政府和民间机构方面,该理念主张采取培训、技术支持和能力培养等措施,提高地方机构的风险管理意识和经济发展能力。

通过上述措施的实施,确保了受灾农民的民生状况得到恢复,甚至变得更好,从而走向持续发展的道路。

(三)四川绵阳灾后通过整合提升实现持续发展

5.12”四川地震发生后,绵阳市政府针对灾后重建所面对的各种难题,将灾后重建与经济社会发展相结合,实施“推进城乡一体化、建设服务科技城”的发展战略,推动产业升级改造,努力实现可持续发展。

针对大多乡村靠近城乡结合部的特点,绵阳市政府将安置点规划布局与推进新型城镇化、产业结构调整和新农村建设相结合,探索出“工业园区集中安置重建、城市建设区集中统一重建、城中村与乡村旅游开发重建”等重建的8大模式。通过上述资源整合,恢复重建的效率大幅提升,整个灾区交通基础设施条件极大改善,生态重建和环境保护力度也得到进一步加大。

此外,市政府还把产业恢复发展与优化经济布局、转变发展方式等转型升级政策紧密结合起来。一方面,科学调整产业布局和结构,大力发展现代农业,以规模化、组织化、标准化、工业化来带动农业现代化;另一方面,加快发展近郊农业,以乡村旅游、花卉林果、绿色蔬菜、生态养殖为重点,为大城市提供优质安全的农副产品。

上述措施不仅分层次、有重点地推动了城市规划区、近郊、远郊“三个圈层”的特色经济发展,还有计划、有秩序地推进了城乡一体化进程。

四、对京郊农村灾区恢复重建与持续发展的思考

    按照灾区持续发展的内涵与基本原则,结合国内外灾区恢复重建与持续发展的实践探索,对京郊农村灾区的恢复重建和持续发展提出如下建议:

(一)以科学发展观为指导,制定灾区农村发展规划

建议北京市政府及灾区地方政府把农村灾后重建与全区经济社会发展结合起来,按照城乡一体化和新农村建设的要求,全面论证区域农村、农业资源禀赋和发展能力,设计最佳组合策略。一是形成一个既考虑灾区农业生产恢复,又考虑农业产业升级、农村设施健全、农民生活改善的发展规划,确保灾后农村恢复重建的较高水准;二是需要明确重点项目和重建优先序,统筹做好住房建设、农村建设、公共服务设施建设、基础设施建设、农村社会生产力布局和产业调整、生态修复等各项工程,科学布局,确保农村灾区重建工作迅速、科学、有序开展。

(二)以民生改善为核心,加快产业恢复和经济发展

    建议北京市及地方政府在积极促进特色产业恢复方面下功夫,增强灾区造血功能,支撑长远可持续发展。一是要合理进行产业布局,既立足当前推进重建,又为长远发展奠定基础、增添后劲。二是在明确受灾区县产业恢复远景基础上,将重建任务落实到具体项目上,以项目为载体推进重建、支撑发展。注重项目带动,发挥重大项目的聚集效应和关联带动作用,延长产业链条,发展产业集群,促进产业升级。要不断调整产品结构,进行产品创新,使产品始终适应市场、满足市场。

(三)以城乡统筹为目标,促进灾区城乡公共服务均衡化

建议将推进城乡公共服务均衡发展列为京郊农村灾区恢复重建的重要内容之一,从城乡统筹上率先突破,弥合城乡差距,着力改善民生促进社会和谐。一是在基础设施建设方面,加强灾区信息、交通、就业、医疗、卫生、教育、养老等场所的建设,为农民学有所教、病有所医、老有所养、住有所居等建立良好服务的硬件环境,确保农民生活健康、便利、和谐;二是完善相配套的城乡一体化社会管理制度,构建城乡相对均衡的公共服务体系,加大公共财政对涉农民生工程的投入力度,从根本上打破公共产品供给上的城乡二元体制,逐步实现城乡公共服务均衡化。

(四)以服务世界城市为导向,实现农业产业升级与跨越发展

农业仍然是京郊农村灾区的主导产业,在灾区重建实践中,建议农业产业发展站在服务首都世界城市建设的高度,打造高端农业产业,充分发挥农业的应急保障、生态休闲、科技示范等功能。一是要抓安全生产,发挥高端农产品供应和城市应急安全基本保障的作用,并且通过发展特色产业拓宽农民增收渠道,利用好国际国内两种市场资源,成为能切实满足世界城市需要的服务型现代农业。二是要抓需求促产业,优化特色农业产业结构和提升农产品质量安全水平。针对世界城市对高端农产品、生态服务、农业会展等方面的需求,找出当前农业产业类型全、层次低的症结,完善落实农业规划体系,加快农产品加工和流通业、农业休闲产业等的产业升级,健全农业社会化服务体系。三是要打造现代农业科技展示橱窗。充分挖掘北京农业科技资源优势和城市辐射功能,加快引进国际先进的农业发展理念和生产技术,提升都市型现代农业的文化内涵和产业发展水平,为北京农业占领国际高端市场提供良好的平台和空间。

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