近期，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》（以下简称《意见》），要求把生态文明建设放在突出的战略位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化。这无疑为与生态文明建设相关的各行各业提出了明确的要求，指明了前进的方向。农业是生态系统的重要组成部分，也是国民经济的基础性产业，在生态文明建设过程中应发挥积极作用。本文梳理了《意见》对农业所提出的要求，分析了首都农业在推进生态文明建设方面所取得的进展，并提出了几点要求，以期为管理部门制定相关政策提供参考。

一、推进生态文明建设，首都农业该做什么

《意见》在很多方面都明确了农业在生态文明建设方面所应承担的责任，总体而言可以概括为保护农业资源、转变发展方式和加强生态建设3大内容。

（一）保护农业资源

《意见》从法律法规、自然资源资产产权制度和用途管制制度、经济政策和统计监测等方面，强调对水、土壤、森林、草原、湿地等农业资源进行保护。在法律法规方面，《意见》提出要修订土地管理法、森林法、草原法、野生动物保护法等，以清理现行法律法规中与加快推进生态文明建设不相适应的内容。在用途管制制度方面，提出要坚持并完善最严格的耕地保护和节约用地制度，科学划定森林、草原、湿地、海洋等领域生态红线。在经济政策方面，提出对资源节约和循环利用、新能源和可再生能源开发利用、环境基础设施建设、生态修复与建设、先进适用技术研发示范等给予支持。在统计监测方面，提出利用卫星遥感等技术手段，对自然资源和生态环境保护状况开展全天候监测，健全覆盖所有资源环境要素的监测网络体系。针对保护农业资源，《意见》提出的相关目标要求是：土壤环境质量总体保持稳定，森林覆盖率达到23%以上，草原综合植被覆盖度达到56%，湿地面积不低于8亿亩，50%以上可治理沙化土地得到治理。

（二）转变发展方式

《意见》从加强资源节约、推动科技创新、推进节能减排、发展绿色产业、发展循环经济和推进污染防治等方面，布局农业结构调整和发展方式转变。在加强资源节约方面，《意见》提出要推广高效节水技术和产品，发展节水农业，并推广应用节地技术和模式。在推动科技创新方面，提出开展能源节约、资源循环利用、新能源开发、污染治理、生态修复等领域关键技术攻关，在基础研究和前沿技术研发方面取得突破。在推进节能减排方面，提出鼓励使用高效节能农业生产设备，并有效控制温室气体排放，提高农业、林业、水资源等重点领域和生态脆弱地区适应气候变化的水平。在发展绿色产业方面，提出发展有机农业、生态农业，以及特色经济林、林下经济、森林旅游等林产业。在发展循环经济方面，提出推进秸秆等农林废弃物资源化利用，发展再制造和再生利用产品。在推进污染防治方面，提出加强农业面源污染防治，加大种养业特别是规模化畜禽养殖污染防治力度，科学施用化肥、农药，推进重金属污染治理。针对转变发展方式，《意见》提出的相关目标是：农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。

（三）加强生态建设

《意见》主要从农村生态环境和农业生态环境2个方面，规划推进生态环境建设工作。一方面，《意见》提出要加快美丽乡村建设，即加强农村基础设施建设，强化山水林田路综合治理，加快农村危旧房改造，支持农村环境集中连片整治，开展农村垃圾专项治理，加大农村污水处理和改厕力度，而且，引导农民在房前屋后、道路两旁植树护绿，以美化乡村环境、改善农村生态。此外，还依托乡村生态资源，在保护生态环境的前提下，加快发展乡村旅游休闲业。另一方面，《意见》提出要修复自然生态系统，即加快建设生态安全屏障，实施重大生态修复工程，扩大森林、湖泊、湿地面积，提高沙区、草原植被覆盖率，有序实现休养生息。此外，大力开展植树造林和森林经营，稳定和扩大退耕还林范围，加快重点防护林体系建设；还要继续实行草原生态保护补助奖励政策，加大退牧还草力度。

二、推进生态文明建设，首都农业做了什么

可以说，在生态文明建设方面，农业的地位和作用比较特殊，因为它对生态环境同时具有正负2方面的外部性。一方面，农林水本身就是生态系统的重要组织部分，发挥着农业生产、空气净化、气候调节、水源涵养、土壤保护、废物处理、生物多样性维护、休闲娱乐等的多方面的有益作用；另一方面，农业生产过程中的资源消耗、化学投入、粪便积存、污染物排放以及产后环节的废弃物处置，能加剧资源紧张、造成面源污染、产生温室气体、释放有毒气体和颗粒，进而导致生态环境恶化。由此可见，农业领域要想促进生态文明建设，还得从上述两方面入手，尽可能地扩大正外部性，减小负外部性，而首都农业也的确围绕这2个方面开展了大量工作。

（一）强化正外部性

近年来，北京不断加大投入力度，推动造林绿化，恢复湿地水体，美化乡村环境，推动生态环境得到显著改善。

1.加快植树造林，清洁净化空气

科学研究表明，森林能防风固沙、吸收有害物质、捕捉温室气体，清洁净化空气的作用非常显著。北京山区面积占62%，森林资源非常丰富。为了进一步强化森林的生态效益，北京市于2012年启动了平原地区百万亩造林工程。截至2014年，已完成造林95万亩，植树5100万余株，全市平原地区森林覆盖率由2011年底的14.85%提高到24.5%，全市森林覆盖率由2011年底的37.6%提高到41%，已达到《意见》所提出的目标要求。森林面积的不断扩大，推动农业生态功能进一步增强。据测算，2009年至2013年，北京都市型现代农业生态服务价值以年均3.8%的速度增长，2013年年产值达到3449.8亿元。

2.恢复建设湿地，涵养净化水体

湿地会产生大量水蒸气，可减少土壤水分丧失，还能诱发降雨，增加地表水和地下水资源，此外，还能降解有毒、污染物质，净化水体，因而被称为“地球之肾”。近几十年来，全市湿地一直处于萎缩状态，到2010年，湿地总面积仅存5万公顷，约占全市面积的3%。从2012年开始，全市利用河道、沟渠、坑塘、藕地和雨洪积水，已累计恢复和建设湿地5.3万亩。据测算，包括湿地在内的全市280平方公里水面，综合生态服务价值已达到3900多亿元，相当于全市GDP的22%。

3.优化生活环境，建设美丽乡村

2006年新农村建设启动伊始，北京市大力实施农村环境整治和污染治理，并鼓励在村域内可绿化的边角空地栽花种草、植树绿化。在一系列有力措施的推动下，一批“村庄周围园林化、村内道路林荫化、河渠公路风景化、基本农田林网化”的“美丽乡村”逐步涌现。截至2014年，全市已评选出93个“北京最美的乡村”，它们依托环境美化推动旅游产业发展，在新农村建设中起到了较好的示范带动作用。据统计，2014年“十一”假期，占全市行政村总数2.36%的“最美的乡村”，吸引了郊区游客总数的16.9%，占旅游总收入的12.8%。

（二）弱化副外部性

北京市深入推进农业结构调整和发展方式转变，显著降低了农业化学投入，提高了生产效率，减少了资源消耗，缓解了面源污染，基本实现了低碳化、循环化发展。

1.转变发展方式，提高生产效率

北京市人多地少，水资源短缺，农业发展空间极为有限。进入新时期以来，北京市结合自身实际，不断推进产业结构调整和发展方式转变，探索出了一条“高端、高效、高辐射”的都市型现代农业发展之路。特别是2014年9月，北京市委、市政府下发《关于调结构转方式发展高效节水农业的意见》，对调整农业结构和推进农业节水提出了量化要求。截至2014年，全市发展节水灌溉面积305万亩，占到总灌溉面积的88%，农业灌溉水有效利用系数达到0.705，农业用新水量从2001年的17.4亿方下降到7.3亿方，降低了58%。可以说，农业用水效率已远远超过《意见》所要求的目标水平。全市单位面积粮食产量从2005年的4.94吨/公顷提高至5.33吨/公顷，提高了7.8%；单位一产从业人员创造的农林牧渔总产值从2005年3.84万元/人提高至9.44万元/人，提高了145.83%。

2.降低化学投入，减少面源污染

据测算，根据北方地区生产条件和生产水平，二熟制农田粮食作物年氮肥用量不宜超过400公斤/公顷，蔬菜作物不超过500公斤/公顷。而根据北京市土肥工作站的监测统计，全市年仅氮素纯量投入平均为494公斤/公顷，但是，氮肥利用率仅为25%左右，低于发达国家10-20个百分点。氮肥的过量施用不但会污染土壤，而且导致多余的氮肥以NO2气体形态逸失到空气中，造成大气污染。针对这一问题，通过采取化肥减量、有机替代、绿色培肥等技术，2006年至2013年，全市共推广测土配方肥59.37万吨，推广面积1219万亩次，使化肥施用量降幅达18.2%。此外，通过建立绿色防控体系，推广太阳能杀虫灯、投放性诱捕剂、布设黄板色板等生物物理防治措施，全市绿色防控面积从46.75万亩增加到113.6万亩，化学农药用量下降比例达34.6%。得益于上述举措，截至2013年底，全市化学需氧量和氨氮排放量分别比2010年下降12%和10%。

3.提高生产效率，降低能源消耗

农业生产过程中的所采用的机械化耕种、灌溉、收获、运输等活动以及设施农业的冬季取暖，都会消耗大量能源，进而间接产生温室气体排放。近年来，北京农业不断加大科技投入，扎实提高现代化水平，推动资源利用效率显著提高，单位能耗大幅下降。北京市统计局、国家统计局北京调查总队的监测结果显示，2013年北京都市型现代农业现代化综合实现程度已达到76.4%。另据统计，全市农业机械总动力已从2006年的325.5万千瓦，下降至2013年的207.7万千瓦，降幅达到36.2%；第一产业万元增加值能耗从2006年的1.04吨标准煤，下降至2013年的0.63吨标准煤，降幅达到39.4%。2013年，全市又开展了“减煤换煤，清洁空气”行动，推动农村地区实施优质燃煤替代、取暖煤改电、天然气入户、太阳能热利用、液化石油气下乡等工程。据测算，2014年全市农村地区“减煤换煤”行动完成任务122万吨，共减少二氧化硫排放6000吨，减少氮氧化物排放6800吨，减少烟尘排放1.3万吨，为改善空气质量做出了重要贡献。

4.加强循环利用，实现变废为宝

以前，农作物收获以后，秸秆等废弃物难以有效利用，农民通常会选择“一烧了之”。然而，农作物秸秆燃烧时，能产生大量的炭质颗粒、CO2、CO、氮氧化物、苯以及多环芳烃等有害气体，会危害人体健康，造成环境污染。畜禽粪便会排放氨氮以及含有有机酸、氨、硫化氢、硫醇、酚类和吲哚等的气体化合物，如果处理不当，会造成较为严重的水和空气污染。针对上述问题，北京市加大了管控力度，并积极发展循环产业，显著提高了农业废弃物综合利用水平。2014年，北京市成为全国第一个完成“十二五”农业水污染物减排目标的省（市），农作秸秆综合利用率达到了87%。另外，全市年产畜禽粪便700万吨，其中，肥料化利用率达到70%，平均回田率达到85%。农村可再生能源利用工程为全市减少了150万吨二氧化碳和2万吨二氧化硫、氮氧化物及可吸入颗粒物。

5.创新种植模式，确保裸地覆盖

冬季裸露农田容易导致扬尘，进而增加空气中的细微颗粒物，因此，需要采取生物覆盖、留茬免耕等措施，防止扬尘污染。目前，全市季节性裸露农田覆盖率已达90%以上，农田扬尘现象基本消除。未来，随着全市农业“调结构转方式”的进一步推进，还将采取“生态作物+雨养旱作作物”“景观作物+雨养旱作作物”“多年生越冬生态作物种植”等模式，广泛种植适宜北京地区越冬，具有冬季覆盖作用的小麦、小黑麦、牧草、绿肥等作物，越冬油菜、二月兰等景观植物，板蓝根、黄芩等中药材，以基本实现冬季农田的全面覆盖。

三、推进生态文明建设，首都农业还要做什么

生态文明建设是一项系统性工程，需要多重要素的共同保障和社会各界的广泛参与。在现有的工作和成绩的基础上，北京农业还需要有系统完整的生态文明制度体系做保障，以引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为，用制度保护生态环境。另外，要充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性，共同实现生产和生活方式绿色化。

（一）严格制度约束

《意见》要求，要设定并严守资源消耗上限、环境质量底线和生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内。据报道，北京市即将划定“两线三区”即城市增长边界和生态保护红线，以及生态保护红线区、缓冲区和集中建设区。划定后，生态保护红线区约占市域面积的70%。在资源消耗上限方面，2014年印发的《关于调结构转方式发展高效节水农业的意见》也对农业用水和用地量做了明确的部署。下一步，还应设定并严守环境质量底线，并以此为依据调整包括农业在内的各类产业的结构，实现大气、水、土壤等环境质量“只能更好、不能变坏”。要达到这一目标，还要加快制定修订农业领域能耗、水耗、地耗、污染物排放、环境质量等方面的标准，以指导农业生产经验行为。

（二）强化经济激励

推动生态文明建设，仅仅有制度约束还不够，还需要发挥市场在资源配置中的决定性作用，对相关主体提供经济激励，以引导其积极参与。特别是在农业领域，生产者大多是一家一户的农民，规模相对较小，标准化程度低，经营极为分散，在监督管理方面行政手段难以奏效。为此，需要健全价格、财税、金融等政策，激励、引导各类相关主体积极投身生态文明建设。一方面，要加大财政资金投入，统筹有关资金，对资源节约和循环利用、新能源和可再生能源开发利用、环境基础设施建设、生态修复与建设、先进适用技术研发示范等给予支持。另一方面，还要健全生态保护补偿机制，科学界定生态保护者与受益者权利义务，加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制。

（三）倡导全面参与