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详解农村土地三权分置改革中的若干关键问题
日期:2017-07-03 作者:未知 来源:新三农 点击:
 

编者按:本文是农村土地三权分置相关论述中不可多得的好文。作者从三权分置的法律问题、政策基点、“所有权”的落实形式、“承包权”稳定调整、“经营权”的放活要求、工商资本进农村等方面进行了论述,并对实际工作中容易出现误解的11个问题进行了剖析。
具体问题之:
一:政策补贴问题
二:“小地主大佃农”问题
三:降低流转费用问题
四:毁损弃耕等行为处罚问题
五:“不在地主”的代际继承问题
六:承包权自愿有偿退出问题
七:“增人不增地、减人不减地”问题
八:我国农业与欧美农业比较问题
九:土地流转中介组织问题
十:土地流转毁约问题
十一:经营权功能拓展问题

一、三权分置改革的法律问题
    三权分置即“落实所有权、稳定承包权、放活经营权”。三权分置的概念在实际操作中简单清楚,广大农民和基层干部一般没有异议。但在学者研究中,却是牵一发而动全身的根本性问题之一。部分学者认为,在我国现有的农地法律制度中,只有“集体所有权”和“承包经营权”两种权利设置,新增加的“承包权”“经营权”概念与原有制度设定不同,突破了现行法律。现行法律制度将“承包经营权”作为“集体所有权”派生的用益物权,但在实践中随着“承包权”与“经营权”的分离,两者究竟是物权、债权何种属性,是否可抵押等大量新问题也陆续出现,引发了诸多争议,亟需梳理解决。这是学界从法律层面研究“三权分置”时聚焦的主要方面。但深入分析后可发现,这些问题基本都可以得到合理解释,“三权分置”改革不存在法律上的困境。

    一般来讲,突破现有法律有三种情形。一是对法律解释不到位不彻底,出现虽然完全可以用现行法律解释,但因为某些原因而未能解释的现象,这种现象可以称为“假性突破”。二是行为并无不规范不合理之处,只是法律制定之初所依据的经济社会基础出现重大变化,难以对新发生的现象进行合理解释,这种情形可以称为“法律滞后不适当”。出现该种情形需要对法律进行适当修订。三是现实行为本身过错,既违背法律条文上的直接意思表示,又违背法律制定时的立法初衷,这种情形可以称为“真性突破”,出现这种情形需要对该行为本身进行惩戒处理。

    从三权分置改革当下面临的法律问题看,基本上均属于“假性突破”。可以通过对现行法律进行深度解释,解决好三权分置改革面临的法律困境。从权利本源看,农地本身便具有“所有权”“经营权”,不存在新创设“经营权”的问题。只是在不同阶段,“所有权”与“经营权”具有不同的结合形式。在大集体时代,“所有权”与“经营权”同属于一个主体即村集体。村集体既享有所有权,又享有经营权。在联产承包责任制改革时,为激发个体积极性,将“所有权”“经营权”由同属于集体自身,变为“所有权”归属于集体,“经营权”归属于农户。也即家庭联产承包责任制改革的本质,是农户通过承包获得“经营权”,实现了“所有权”与“经营权”的分离。农户获得的权利最终指向是“经营权”,而不是“承包经营权”。“承包权”只是农户因具有集体成员身份,而天然获得的一种身份权利。

    “经营权”严格来讲即“使用权”。如同建设用地有“建设用地使用权”,农地也应当有“农地使用权”;国家的“建设用地使用权”通过出让、划拨方式设立,农村集体的“农地使用权”通过承包方式设立。“使用权”自有土地这一可用物质存在后便已产生,早于“承包权”出现。原本在《农村土地承包法》制定时就有将“经营权”称为“使用权”的建议,但因为某些原因最终未能采纳该意见。只在该法第一条立法目的中“赋予农民长期而有保障的土地使用权”,提及了“土地使用权”,这也证明了“经营权”即“使用权”的本质内涵。现在到了将“农地经营权”称作“农地使用权”的时候。将“农地经营权”称作“农地使用权”后,可以更好地与其他类型土地使用权进行比较分析,更好地理顺相关法律制度,一些困扰农地制度改革的问题便会一通百通迎刃而解,有利于实现与相关制度的有机衔接,形成城乡统一的土地法律制度体系。

    “经营权”从属于“地权”,“承包权”从属于集体成员“身份权”,两者自始分离。《农村土地承包法》中,关于“承包经营权”的表述,只是在该法律制定时的经济社会背景下,因不需要做进一步的区分,而对“承包权”+“经营权”两种权利组合的简称。“承包经营权”并不单独构成一个独立权利。所谓新创设“承包权”“经营权”,突破现有现有法律关于“承包经营权”制度设定的问题,也自然不复存在。“经营权”既然是一种独立权利存在,那么也不必纠结“经营权”是何种属性的物权或债权,是否可以抵押等问题。“经营权”当然地属于“用益物权”,应当允许享有抵押等权能。至于实现抵押等其他权能的具体条件、方式等,则需要进一步创新探索。

    同时需要指出的是,“三权分置”更精确的划分应当是“四权分置”。即三权之外单独划分出“农户收益权”。“农户收益权”既产生于“地权”,又从属于集体成员“身份权”。当“所有权”“经营权”归属于集体时,农户有“收益权”;当“所有权”“经营权”两权分离,“经营权”属于农户时,农户更加直接拥有“收益权”;当“所有权”“经营权”进一步分离,“经营权”能够流转归属于原承包户之外的主体即三权分置后,农户依然享有“收益权”。可见“农户收益权”,也应当是农村土地制度改革中最基本的权利之一。未来不管农村土地上附着的权利如何划分配置,“农户收益权”都是无法忽略的。单讲农地自身时,讲“三权分置”基本合适。但是置于我国农村经济社会的基本国情下,讲“四权分置”即“落实所有权、稳定承包权、放活使用权、保障收益权”,则更加科学完整。着重于“农户收益权”的保护,应当是我国农村土地制度改革中必须予以充分考量的重要因素。


二、三权分置改革的政策基点
    一般来讲,三权分置能够促进土地资源的优化配置。在《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中,三权分置的功能作用和目标,表述为“三个有利于”和“三个目标”,即“有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率,有利于保障粮食安全和主要农产品供给,有利于促进农业技术推广应用和农业增效、农民增收”“以保障国家粮食安全、促进农业增效和农民增收为目标”。在《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中,三权分置的功能作用和目标,表述为“两个有利于”,即“有利于明晰土地产权关系,更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益”“有利于促进土地资源合理利用,构建新型农业经营体系,发展多种形式适度规模经营,提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率,推动现代农业发展”在实践中,三权分置的政策目标又经常被演化扩展为可以有效实现破解无人种地、提高农业经营效益、将农民从土地束缚中解放出来、促进人口城镇化等多重政策目标。

    实践中赋予三权分置的功能作用,与中央推进三权分置政策的初衷出现了一定的错位。中央关于三权分置改革“不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食生产能力改弱了,不能把农民利益损害了”“四个不能”的基本要求都或多或少受到挑战,有些初始目标如保障国家粮食安全、促进农民增收等被有意无意忽视或弱化,有些新赋予的功能作用则或者是开错了药方,或者是因果倒置,或者是夸大了三权分置的作用。科学推进三权分置改革,需要重新梳理三权分置改革的政策逻辑,找准三权分置改革的原始起点。
不同的政策逻辑产生不同的政策,产生不同的经济社会效应,有时甚至南辕北辙。以三权分置改革与促进人口城镇化关系为例,两者的完整关系应当是“顺应人口城镇化需求,完善三权分置改革机制,为人口城镇化积极发展提供稳定保障”,而不是简单的“深化三权分置改革,解放土地对农民的束缚,促进人口城镇化”。两种政策逻辑可能造成的后果,一种是“解除农民后顾之忧,让农民安心洗脚进城”,一种是“赶农民上楼”,有着本质不同,若不加区分,必将对政策制定的科学性有效性以及经济社会的整体发展产生重大负面影响。

    三权分置改革对一些拓展后的附加功能目标,有着直接或间接的积极影响,但这些附加功能并不是三权分置改革的逻辑起点。复原土地流转的发展过程可以发现,三权分置改革之所以快速推进,在于能够让流出方农户获得增值收益。否则无论流入方是公司、合作社、种植大户何种主体,会形成何种规模效应,三权分置土地流转都不可能出现并快速发展。只有在土地流转能为农户带来收益后,农户才会同意流转,土地流转才会逐步发展,才有以后土地流转形式的不断创新和流转规模的不断扩大。这是土地流转发展的客观过程和基本逻辑。这也是在“三权分置”之外强调“农户收益权”、强调“四权分置”的根本原因。

    发展好、维护好“农户收益权”是三权分置改革的政策基点,三权分置改革必须坚持“保障农民权益、让农民受益”的基本逻辑起点。唯有坚持发展好、维护好“农户收益权”的政策基点,在此基础上兼顾流入主体等其他相关方权益,三权分置改革才能获得广大农民的衷心拥护,才会释放出巨大活力,才能不断深化发展,才不会出现曲折反复。也唯有立足发展好、维护好“农户收益权”政策基点的基础上提升农业效益,三权分置改革方能取得更大进展,实现真正的成功,最大程度地彰现三权分置改革的政策优越性。

    然而实践中,经常出现偏离发展好、维护好“农户收益权”政策基点的现象,有的地方政策制定不合理,有的地方过度关注流入方的经营效益,相对忽视流出方农户的权益维护和发展,流出方农户收益大幅低于自耕自种收益甚至严重受损,一定程度上影响了三权分置改革的健康快速推进,需要在今后三权分置改革推进中予以纠正调整。

具体问题之一:政策补贴问题
    政策补贴是当前涉农政策的重点之一,土地流转同样深受政策补贴影响。三权分置改革前,农户作为经营方直接享受政策补贴。三权分置改革后,部分人士认为农户再享受政策补贴已经不再合适,容易造成种地者无补贴、不种地者领补贴现象。对于农户是否仍应享受政策补贴,各界产生了较大争议。对此,首先应当理清政策补贴的性质。

    当前我国农业政策补贴种类名目繁多,国务院以及各部委先后制定出台多种补贴资金使用管理办法。财政部、农业部最新制定出台的《农业生产发展资金管理办法》,对大部分政策补贴资金管理进行了统一。农业政策补贴资金虽然直接指向是农业,但不管是黄箱政策还是绿箱政策,根据其政策效应来看,农业政策补贴性质一般应当划分为两类。一类是收入性政策补贴,一类是产业性政策补贴。农业补贴政策应该根据不同补贴性质,确定不同的目标人群、补贴方式、补贴机制,而不应混为一体或偏废。

    其中:收入性政策补贴,是以工哺农、以城哺乡的直接举措,是对历史上农村为经济社会发展做出重大贡献和牺牲,在国家发展后给予农村农民的补偿,是当下经济社会结构下农业农村处于薄弱环节,农业价值被低估,附着在土地上且以土地为基数,以农业为载体,为弥补农村农民收入,对农村农民给予的普发性补助。产业性政策补贴,是为推广新技术、新品种、新模式,引导提升某产业发展水平,而对经营主体给予的定向性补助。收入性补助包括粮食直补、农资补贴、综合补贴等;产业性补助包括农机购置补贴、规模化养殖补贴、设施补贴、保险补贴等。以生态保护类补贴为例,根据政策实施效应,其具体补贴名目最终也可以划分为收入性政策补贴、产业性政策补贴。

    在我国,收入性政策补贴具有历史和现实的双重合理性及必要性,不应当取消,应当在农业政策补贴总体安排中占有一定份额。按照保障“农户收益权”的原则,收入性补贴应当不管土地是否流转均应补助原农户,产业性补贴则补助给流转后的经营主体。《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中也大体遵守了这一原则,规定三项补贴原有部分按原有途径补助,由承包户与流转方具体协商,新增部分重点向经营主体倾斜。实践中,收入性补贴的归属也大都通过通过承包户与流转方协商得到了解决,大部分仍然直接补助给了原农户。即使将收入性补贴补助给经营主体,农户也会在流转费用中找平相应损失,收入性补贴成为流转费用的组成部分,体现到了流转价格、流转形式之中,仍然大部分间接补助给了原农户。

    但是仍有希望将所有补贴不分收入性补贴、产业性补贴,全部补助给流转后的经营主体的观点。这种观点有违保障“农户收益权”的基本原则。流入方可以通过提高经营效率获得收益,但不能通过剥夺农户原有收益实现盈利。政策补贴的实际效果应当作为划分政策补贴性质的重要依据。如果某项补贴大部分成为经营主体盈利的重要组成部分,那么该类补贴应当划归为收入性补贴。如果该类经营主体不能通过自身经营盈利,反而主要依靠争取补贴实现根本盈利,那么与其将补贴补助给经营主体,不如直接补助给农户。

具体问题之二:“小地主大佃农”问题
    “小地主大佃农”是对土地流转后形成的大量小微农户流出经营权,少量经营主体流入经营权实际经营格局的形象概括。部分人士认为,该现象会对三权分置改革造成负面影响。其实不然,保护农民利益本来就是三权分置改革的应有之义。农户流转资产权益获得租金等收益是正常的市场行为,不但在农村土地领域有,在城市国有土地领域以及所有工商业领域中也普遍存在,不必只对所谓的“小地主大佃农”现象大惊小怪。农民曾经为社会发展做出了巨大贡献,不能因为眼下刚刚看到农民得到一点点财产收益,便对农民各种非议,无法接受农民能够获得资产收益的事实,急于剥夺农民刚刚获得的微小权益。

具体问题之三:降低流转费用问题
    有种观点认为,当前农业经营效益低,很大因素是因为流转土地成本高,应当降低土地流转价格,让经营主体以极低成本获得农地经营权,扩大经营主体的营利空间。这种观点的极致形式便是,农民零地价流出土地,经营主体零成本获得大量土地。这种观点明显背离保障好、发展好农民“收益权”的政策基点,是极不正确的。对经营方来讲则是一种懒人思维,不考虑在改进生产管理提高农业经营水平上下功夫,反而妄图通过无偿获得大量土地,挤占农民原有的利润空间获利,无助于农业生产水平的提升,将严重影响我国农业的健康发展。

    土地流转价格不应过高也不应过低,应当根据市场变化进行适当调整。土地流转价格的基本标准,一般应当是略低于农民大田作物的纯盈利,相当于大田作物纯盈利的70-80%。在这个幅度内,流出方、流入方利益均能得到适当保障,达到均衡水平。同时土地流转价格还应当于流转后的用途有关,当流转后主要用于较高收益的经济作物时,流转价格也应当适当调高。政府应当根据以上原则,定期公布不同类型土地流转的指导价格,防止过高不利于有序流转,防止过低侵害农民权益。

三、三权分置改革中“所有权”的落实形式
    三权分置中的“所有权”,仅指“集体土地所有权”,而“集体所有权”包含的资产不限于土地。为便于讨论,此处“所有权”泛指针对所有集体资产的“集体所有权”,“集体土地所有权”可参照“集体所有权”相关原则处理。

    长期以来,集体所有权虚化、弱化现象十分突出,有的没有明确具体的表现形式,有的由村两委代为行使,内部人控制现象突出,一般集体成员无法有效参与集体所有权管理,正常履行集体所有权主体资格。《村民委员会组织法》虽然有“村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”的表述,但紧跟着也有“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权”的表述,而对“集体经济组织”的定位、职能、组成形式等却没有明确规定,在法律层面造成了“村民委员会”与“村集体经济组织”的模糊混乱。“村民委员会”属于“群众性自治组织”,“村集体经济组织”属于“独立进行经济活动”的主体,两者有着显著的不同,应当予以明确区分。随着三权分置改革及其他农村综合改革的推进,制定专门的农村集体经济组织法律法规,切实落实好农村集体所有权的紧迫性越来越迫切。关于集体所有权、农村集体经济组织的具体实现形式需要深入研究,但主要应当把握好以下五点原则。

    一是正确认识集体所有权的法律性质。集体所有权不是现行《物权法》意义上的“共有物权”,不能简单用“按份共有”或“共同共有”解释。现行《物权法》中的“共有物权”,不论是“按份共有”还是“共同共有”,他们的共有成员是确定的。成员的子女等直系亲属,只有在成员去世后才因继承关系并按照共有约定取得对共有物权的相应权利,而且并不必然是共有成员的权利。“集体所有”与“全民所有”“国有”相似,其成员范围相对确定,成员个体不断变化,成员的子女等直系亲属并不因由继承关系获得成员资格,成员的子女等直系亲属可以与成员同时享有成员权利。最新的《民法总则》中新设定了“集体经济组织”特别法人民事主体,《物权法》未来也应该会有相应调整。


    二是集体所有权必须有明确具体的主体。虽然最新的《民法总则》中仍然有“未设立村集体经济组织的,村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能”的表述,但一直以来“村民委员会”与“村集体经济组织”混为一体的治理形式,已经越来越不适应农村发展的需求。“村民委员会”与“村集体经济组织”主要职能不同、组成不同、权利不同,混为一体有诸多不便,未来两者分设将是大势所趋。应当做实农村“集体经济组织”,由“集体经济组织”作为“集体所有权”的具体代表主体,行使相应权利,履行相应职责。“集体经济组织”的形式,部分地区如浙江省、广东省等已经开展了较好的探索,分别制定有《浙江省村经济合作社组织条例》《浙江省农村集体资产管理条例》《广东省农村集体经济组织管理规定》等地方性法规、地方政府规章,值得各地学习借鉴。综合看,以某种类型的合作社作为“集体经济组织”的具体形式,是做实“集体经济组织”的最佳选择。

    三是集体所有权必须有实际的权益。集体所有权不能仅仅作为抽象的权利形式存在。在农村经济社会活动中,应当有更加具体的载体和指向,有实实在在的利益和权益,如在土地承包分配、土地征收方案协商签订、以及其他集体资产使用管理处置等方面,均应有集体所有权的体现。其中现行村民委员会的部分职责应当划归村集体经济组织,两者应当厘清职能权属。

    四是集体所有权必须有具体的行为。集体所有权有外在主体、实际权益后,还必须有更加具体多样的实际事务等权利行为,如在收益分配、收益调整、权益表达等方面,在经营运转、日常管理、重大决策等环节,集体所有权均应有具体的活动行为。集体所有权的功能作用要全面贯穿集体事务的相应领域和环节,才能更好地体现集体所有权的存在感。

    五是集体所有权必须有适当的调整。集体所有权不能自我封闭、僵化不变。集体所有权应当有适时的、相应的调整变动。否则,集体所有权就会丧失活力,甚至徒有其名,成为事实上的私有化,而违背集体所有权的理念初衷。如土地承包应当定期调整,不能永远不变。集体发展权益分配也应当根据成员变化适时调整,力求做到有进有出、有增有减、有奖有罚,积极吸收新成员、新资源、新活力,实现公平与效率、开放与保护的统一。

具体问题之四:毁损弃耕等行为处罚问题
    有人认为,及时对毁损弃耕行为进行处罚,是体现集体所有权存在的重要形式。现行法律中也有弃耕抛荒两年以上,发包方应当终止承包的要求。但一方面在该条款制定时的经济社会背景下,该条款着眼于让农民履行耕种义务,现在已经不完全适应农业政策的新变化,另一方面在实践中大多未实际落实,已落实的也大多产生了大量后续矛盾。为更好地落实所有权,集体所有权虽然应当对毁损弃耕行为有所应对,但不能简单采取收回、处罚等方式。

    一是只要农业经营有效益,一般情况下不会发生无故毁损弃耕现象。如果发生弃耕等行为,其原因大部分不在农户本身,而在政策引导、在市场导向层面。不能在明知农业生产没有效益的情况下,还强迫农民从事农业生产。破解该问题应当从宏观调控层面解决。
二是当下推广休耕轮作,小范围短暂休耕正是政策目标之一,应当积极引导实现有序休耕。
三是发生严重毁损耕地的违法事件,其相应的职能部门是国土部门,可由国土部门予以惩罚,集体所有权没有执法权,不必越俎代庖。
四是集体所有权可以在权益分配、耕地再承包、变终止承包为中止承包、代为流转等方面,采取一定措施积极引导,以达到保护耕地、促进农业生产的目的。这需要法律予以相应修改完善。

四、三权分置改革中的“承包权”稳定调整
    三权分置改革中关于“承包权”的定义是“稳定承包权”。当下对“承包权”的稳定性并无较大疑虑。但也有一些要剥夺“不在地主”承包权、有偿退出承包权的意见,对农户关于“承包权”的稳定预期产生了影响。同时也有部分人士对“承包权”是否过于“稳定”、是否应该适当“调整”有不同看法。以上两种不同观点,对三权分置改革的有序推进造成了困惑。综合看,三权分置改革既要保障农民对“承包权”的稳定预期,又要对“承包权”的实现形式适当调整,以实现集体所有权与农户收益权、当代成员与后代成员、原有成员与本集体新增成员、外来新增成员的均衡兼顾。三权分置改革需要对“承包权”的“稳定”含义进行重新解释,在“稳定”与“调整”之间、在保障个体利益与集体利益、短期利益与长期利益之间寻找均衡,探索能够兼顾各方的改革之路。

具体问题之五:“不在地主”的代际继承问题
    “不在地主”是“小地主大佃户”现象的一种,是相对于在家农户形式而言的。不在地主指全家迁居或迁户到城镇,不从事实际耕作,将耕地经营权流转给其他经营主体,通过收取租金获得收益,成为类似于“地主”的现象。这种现象在三权分置土地流转过程中将大量出现。有人担忧这种现象会造成养懒人效应,不利于农村发展和社会公平。其实这种担忧完全没有理由。“不在地主”不同于真正的地主。真正的地主拥有土地完整的产权,无限期的产权。“不在地主”仅仅拥有土地完整产权中的一部分即“经营权”,而且是只有一定期限的经营权,权益效力不可同日而语。“不在地主”的权益只限于承包期内,且在新的承包期内不一定完整延续。在原承包期内,“不在地主”的权益可以也应当继承。在新的承包期内,如果未迁户,则会因为集体成员的增减,而不能够获得与原承包期相同的土地权益;如果已经迁户,则会丧失继续承包权利,不会形成固定的类似于真正地主的寄生阶层。是否迁户则应当在尊重农民选择的基础上,制定更加明确合理便利的户籍规定,允许农民及城市人口自由选择在农村或城市落户。

具体问题之六:承包权自愿有偿退出问题
    当下有观点认为,对自愿退出农地承包权的,可以利用增减挂钩指标出让收益,由国家或集体予以补偿。农户通过退出农地承包权获得第一桶金,解决城镇化的首次置业成本难题,加快人口城镇化进程。这种观点貌似合理可行,改革举措简单快捷有效,社会效应显著,是农地制度改革的重大创新。实则既不符合公平原则,也不具体推广的普遍价值。只是一种直观比较好看的、外科手术式的、只解决表面问题的、对深层次体制难题简单应付的技术性举措,完全无助于农地改革、人口城镇化等经济社会难题的根本性解决。

    一方面,赋予农户农地承包权、经营权,对农户来讲是完全免费的,是福利性质的。既然是福利性质,免费获得,那么退出又何需补偿呢?另一方面,集体发展空间可容纳的成员密度是不固定的,是随发展而不断变化的。自愿退出者谈不上为其他未退出者腾挪出更多空间,集体或国家不必为此给予其补偿。再者,城镇化是一个系统工程、自然过程。只有在城市工作生活稳定,才能算做真正的城镇化。不是仅仅在城市购房,就能够实现城镇化。如果仅着眼于此,政府完全可以通过对农民进城买房给予直接补贴、或者对进城购房的农民逐年适当返还购房款等政策,实现引导农民进城购房的政策目标。这样的政策效果,会明显好于对农户退出农地承包权给予补偿的政策效果。第四,快财易得亦易失。农户通过退出农地承包权获得的补偿十分有限,无法保障农户能在城镇稳定生活。农户将退出农地承包权获得的补偿用完之后,必然大规模回流农村,届时将会形成新的社会问题。此外,增减挂钩制度本身的合理性、与土地征用制度改革如何衔接、会造成什么影响等等,都有待商榷,需要另行深入研究。因此,承包权自愿有偿退出举措,只会对部分条件较好农户有利,而且受益主体、受益效果的不确定性非常高,其本身则系统性、科学性严重欠缺,不具备全面推广的普遍意义。

具体问题之七:“增人不增地、减人不减地”问题
    “增人不增地、减人不减地”是保障农户土地承包权,稳定农户土地使用预期的形象概括。但被作为保持承包土地权属关系长期不变甚至永远不变的理由和口号,则是有点扩大解释、故意混淆概念。无论是在原有土地政策中,还是在三权分置改革中,保障“承包权”稳定原则,都是明确的、一贯的。但“承包权”稳定,不等于“经营权”永久不变。农户可以依法永远具有“承包权”权利,但其通过“承包权”获得的“经营权”所指向的土地方位、面积、档次则不应当是永久不变。

    “增人不增地、减人不减地”指的是在同一承包期内,承包期开始时家庭为单位,以人口为基数,每户农户家庭承包的土地经营权不变。限定的是期限是“承包期”而不是永久,限定的时节节点是“承包期开始时”而不是任何时间,限定的单位是“家庭”而不是个人。除此之外,承包期内新立户、新分户、原承包家庭人员新出生、死亡、外嫁等,都不变更原承包家庭获得的土地经营权。原承包家庭在承包期内承包的土地经营权不变,而不是无视人口增减、家庭户籍变化,原承包家庭在所有时间承包的土地经营权都不变。

    在开始新的一轮承包时,“增人不增地、减人不减地”原则暂时失效。在新的一轮承包完成后,该原则才在新的承包期内重新适用。“增人不增地、减人不减地”指向的经营权稳定是相对的,而不是绝对的。在新的承包开始时,集体应当根据新出生人口、死亡人口、新立户家庭、消户家庭变化,调整承包的相应具体土地经营权。如此,也可以较好的解决外嫁女、户内成员之间、新加入集体成员的权益平衡和权益保护。

五、三权分置改革中“经营权”的放活要求
    发展好、维护好“农户收益权”,是三权分置改革的基本要求,放活“经营权”是实现三权分置改革制度红利的关键环节。放活经营权要在保障农户收益权前提下,全面考虑对土地资源配置、农业生产经营等方面的影响,妥善处理相关方利益关系,保障经营方等相关方权益,促进相关方收益和农业效益的共同提升。总体上讲,放活经营权既要便利流转,又要适度规模,更要注重效益,要努力形成既有利于提升农业发展水平,又有利于增加农民收入,自愿、规范、稳定、便利、适度、科学的土地流转格局。

    一是便利流转原则。从某种角度看,再承包也是再流转的一种。便利流转既要便利首次流转,也要便利再流转。实践中,当前首次流转环节基本上能够实现,但更重要的是保障再流转的便利。流转不是一成不便的,会随着经营方、流出方、外部市场等因素的变化而变化。放活经营权的长期发展,需要对再流转的便利给予更多关注。其中:在首次流转环节,要进一步消除人为流转障碍,如对一般流转主体性质、区域、流转方式等均不设前置条件,不干涉村民自由流转等。在再流转环节,要重点结合当前正在推进的土地确权颁证工作,把便利再流转作为土地确权颁证工作的主要目标,而不是仅仅着眼当下流转的便利。要依托地理信息、定位系统等技术手段,完善土地基础信息大数据,创新建立有利于再流转的技术体系、制度体系等保障机制,为放活经营权提供强力支撑。如对确权地块方位信息直接用经纬度标注,调整地块时可以直接通过经纬度移动调整地块面积和相应权属利益对应关系,而不必变更实际经营主体,不影响实际经营活动。

    二是规范流转原则。要对流转合同签订、备案、纠纷调解等土地流转相关事宜,均制定明确的、完善的管理制度和处置规定,努力构建高效规范的流转服务体系。同时,要尽量简化程序,力求做到规范流转与便利流转之间的平衡。如村内主体流转不必备案,涉外流转需要备案等,从而实现有序流转与便利流转的兼顾。

    三是稳定流转原则。构建良好的土地流转秩序,是稳定土地经营利用预期,保障经营方利益的重要内容。保障土地流转秩序稳定,要在自愿流转、依法流转基础上,重点就续约过程中出现各种问题做好妥善处理。要坚持充分协商,对流转费用、流转形式等关键内容,根据市场变化及时调整,保障续约顺利稳定。对个别不再续约的,要通过调整土地保障流出方农户有地可种、按照受益者原则适当补偿经营方地力投资损失等方式,合理兼顾流出农户需求和经营方投资利益,保障流转经营长期稳定。

    四是适度流转原则。农业生产并非规模越大越好,也并非所有土地都适宜流转。经营主体保持适度规模,区域土地流转总规模保持适当比例,既有利于流转双方个体,也有利于区域农业整体结构优化,有利于形成更加健康高效的农业经营体系。对流转个体,可以根据不同类型流转主体设定不同的适度规模指导线。对流转区域,鉴于我国传统农业从业者较多的实际,建议将40%作为区域适度流转的基本控制线。政府做好流转规模的监测。当区域流转比例低于40%时,将工作重点放在加快土地流转进程上。当流转比例接近或大于40%时,将工作重点放在提高土地流转质量上。以总量控制促进流转个体之间相互调整优化,从而实现规模经营与家庭经营的相互均衡和共同提升。

    五是效益流转原则。一般来讲,推动土地流转看重的是流转后形成的规模经营效益。但对放活经营权的效益指标应当进一步细化分析。农业生产水平和效益的提升,主要得益于三方面:土地单位产出的提升、从业劳动力效率的提升、产品因质量品牌等要素改进形成的市场附加值的提升。三个方面相互作用且有一定顺序,其中土地单位产出的提高居首位,是劳动力效率、产品市场附加值提升的基础和前提,次之是从业者劳动力效率的提升,再次是产品市场附加值的提升。在土地流转过程中,如果只实现了某一方面或某两方面提升,却未能实现土地单位产出提升,那么这种提升都不是完全符合我国国情的,取得的农业生产经营水平进步都不是真正的实质性进步。

    因此评价放活经营权土地流转有否有效益,要更加精准、更加科学。供给侧结构性改革,对农业产品种类、质量等提出了更高要求,但是对土地单位产出的要求仍然不能降低。评价放活经营权是否有效益,仍然要首先衡量是否能够提高土地单位产出,再看是否能够提升劳动力效率、产品市场附加值。如果规模经营未能提高土地单位产出,只是提升了劳动力效率、产品市场附加值,虽然部分规模经营的流入方能够获利,但是并不一定有益于广大的一般农户,甚至是最终有损我国农业发展和农民利益的。

    但鉴于土地单位产出的提升受当下技术水平的制约较大,当达到一定水平后短时间内难以快速提升,评价放活经营权是否有效益,最次也必须保障流转后的土地单位产出不能低于流转前的土地单位产出,土地地力不能下降到流转前以下水平。经营方只能从提高农业经营水平中获取收益,而不能从压低流出农户收益中获利,这是对流转是否效益评价的底线。

具体问题之八:我国农业与欧美农业比较问题
    从我国农业与欧美农业的比较来看,当前我国农业经常将欧美农业作为的追赶目标,特别将美国农业作为我国农业发展对标的重要对象,力求在农业功能定位、发展模式、生产成本、产品质量、市场竞争力等方面全面赶超欧美。但我国农业与欧美农业有着本质的不同。欧美农业已经是“产品市场型农业”。我国农业虽然产品总量略有富余,市场化程度逐步提高,但总量约束并未放松,我国农业“生存性农业”的基本功能定位仍然没有变。我国农业不可能在产品产量、成本、价格、生产模式、对生态经济社会的影响等方面与欧美完全等同。

    不能把所有竞争力特别是价格竞争力,提高到与欧美同等水平,作为我国农业的发展目标。我国农业应当根据我国国情,确定不同的发展模式和发展目标,实现错位发展,取得比较竞争优势。这是更加理性客观的选择。具体选择何种发展模式、确定何种发展目标,需要深入研究。但从粮地关系上看,一些要求是基本确定的。欧美等国家可以较少考虑土地单位产出的影响。但我国人多地少,要求把饭碗端在自己手上的刚性约束,要求必须把土地单位产出的提升作为衡量农业发展水平提升的首要指标。这是我国农业与欧美农业的重大不同之一。

具体问题之九:土地流转中介组织问题
    土地流转关系中存在三方主体,分别是流出方、流入方和中介方。但当下土地流转关系中的中介方普遍发展不完善,或者由乡村代替、或者由交易中心代替、或者多年前存在经纪人但现在已经不存在。中介方的缺失弱化导致流入方直接与众多流出方对接,增加了沟通协调成本,导致沟通协调不力,诸多流转问题难以在协商中化解,不利于经营方等相关方利益保障。应当鼓励引导农户成立以土地经营权为合作内容的合作社,积极培育中介组织,补足中介方缺失短板。由合作社与流入方联系对接,承担中介方功能,在沟通协调过程中,在土地流转相关方内部,最大限度化解土地流转纠纷,促进土地流转平稳发展。

具体问题之十:土地流转毁约问题
    客观看待农户与经营方毁约问题。流转双方缺乏信任属正常现象。不诚信问题不仅仅在农地流转领域存在,更是当下市场秩序建设中的通病。诚信体系的建设需要一个长期的过程,需要市场相关方予以耐心。为降低随意毁约对流转秩序的冲击,可以对经营方、流出方分别制定相应制约措施。如经营方作为强势一方,可以通过缴纳风险保障金以达到自我约束的目的。农户虽是弱势一方,但也不能认为法不责众便肆意毁约。应当加强法治建设和教育引导,对恶意违约者该强制就强制、该处罚就处罚。要积极引导经营方、流出方双方在相互磨合中,强化法治意识、契约意识,促进逐步规范流转、诚信经营、合作共赢,共同维护良好流转秩序。

具体问题之十一:经营权功能拓展问题
    经营权放活,不仅需要在农地资源优化配置的农业用途本身层面实现放活,市场更希望农地能够在抵押等金融功能层面放活。但部分观点认为,现有法律不允许农户的“承包经营权”抵押,而且经营主体流转土地获得的“经营权”是一种债权,如同租客不能用租用的房屋进行抵押一样,经营主体也不能用流转的“经营权”进行抵押。这种观点自身存在逻辑不严密之处。经营主体流转土地获得的是“农地经营权”而不是“农地本身”,租客租房获得的也是“房屋使用权”而不是“房屋本身”。租客不能用租用的“房屋本身”抵押,但没用法律规定不能用租用的“房屋使用权”抵押,同理经营主体虽然不能多形式利用“农地本身”,但可以多形式利用流转获得的“农地经营权”。

    随着三权分置改革法律困境的破解,“承包权”“经营权”的彻底厘清,“经营权”也即“使用权”等理念的确立,建设用地使用主体通过招拍挂等方式,获得一定期限的“建设用地使用权”可以抵押,农地经营主体通过支付一定期限的流转费用获得的“农地经营权”也应当可以进行抵押。但需要注意的是,抵押的期限应当小于等于已经支付流转费用的农地经营权限期,而不是与签订合同约定的全部流转期限有关。具体来讲,将“农地使用权”与“建设用地使用权”等同对待,参照“建设用地使用权”既有经验,积极创新符合农地特点的利用管理办法,“农地经营权”的抵押功能必将能更好地实现,其他功能也必将能更好的拓展放活。这既是构建城乡统一土地制度的内在要求,也可能开拓出新的权能资源利用市场,将为租房使用权等权利的充分激活发挥积极促进作用。

六、三权分置改革中的工商资本
    人口外流、资本外流是农村凋敝、农业衰弱的重要原因。三权分置改革欢迎包括人口、资本在内的各类资源回流农业农村。但在当前现状下,农业农村与工商资本相比,处于相对弱势地位,双方明显不对等,为保障三权分置改革健康有序推进,发展好维护好农民的根本权益,有必要对工商资本进入农地市场的规模、节奏、形式等进行适当调控。

    一是要对租期进行限制。当下最长期限一般以承包期为限,未来可适当缩短。30年的租期太长,一般以不超过10年为宜。现在大多数市场主体存活期限不超过5年,10年的时间足以检验大多数企业是否适合经营农业,是否能够成功经营。如果经营成功,则可以通过续约续租继续经营,农户也会愿意继续流转土地给该经营主体,不会影响经营主体的基本权益。如果经营不成功,则也不必要获得更长流转期限,不能将农民资产权益长期绑定在经营不良的经营主体上。

    二是对租金进行限制。租金应当每三年或五年一调,以便农民能够适时分享土地增值收益。虽然农民出租土地经营权,对土地无实际投入,但就如房东购买房屋后可以不对房屋增加新的投入,就可以随着市场变化调高房租一样,农户也可适当调高土地经营权的出租租金。同时租金支付方式,也应当随租金调整周期分期支付或一次性支付,而不能一年一付。不然,随着土地经营权可以抵押,流入方可以用农民土地经营权抵押获得的资金支付农民租金,流入方近乎空手套白狼,经营成本降到最小,使农民的相对收益受到新的损害。

    三是对流转规模限制。当前工商资本流转土地规模,动辄高达数千亩甚至数万亩。这种巨无霸型的流转主体,对农业经营生态来讲是非常畸形和不健康的,极易诱发各种风险,既不利于经营方自身发展,也不利于相关方利益保障,不利于农业的整体健康发展。应当按照耕地、草地、林地、水域等不同类型农用地,确定不同的适度流转规模。具体企业流转规模可以当地户均规模的100—200倍为宜。超出适宜规模的,必须拆分成不同的流转主体,通过多个主体共同参与的形式实现超大规模流转。同时还应对超大规模流入方的资质进行审查论证,对流转的租金、风险保证金、流转形式等方面作出限定。要尽量避免将集体资产全部集中在少数几个主体手中,避免出现经营权的垄断,防范最终损害农民权益的现象发生。

    四是对流转形式限定。当下流转大多是简单的出租模式。该模式下农户无法参与公司经营,完全被排除在农地经营范围之外,缺乏对农地发展的话语权,不利于农民分享农地未来增值收益。同时经营方独自承担风险,也不利于维护经营方自身权益。应当鼓励引导农民以土地经营权为主要内容成立合作社,将土地经营权集中打捆,以入股、托管、共管等模式与工商资本合作,共同经营农地,分担发展风险,共享发展收益。

    五是对流转风险防范。可以鼓励保险公司创新开发“土地流转险”等保险产品,工商资本主体强制参保,当出现工商资本经营不善、逃跑退出、非正常利用土地、毁损地力、无力支付租金等情况时,由保险公司按照相当于一年租金收入的额度对农户进行赔付,保障农户权益不至出现重大损失。从而引导工商资本主体在正常经营、适宜形式、保护地力原则下,科学合理利用土地。

七、三权分置改革的发展方向
    三权分置改革是农村土地制度改革的重要组成部分,要实现科学有序推进,除注意以上问题外,还必须树立正确的思维理念,科学认识三权分置改革,准确把握三权分置改革方向,切实做好顶层设计。

    一是城乡全局思维。一般来讲,三权分置改革只注重于农村内部问题、农地农用问题研究。但三权分置改革不是孤立的,是与城乡关系紧密相关的,与农用地转为建设用地、城乡互动、城乡关系转变及再转变等都有紧密联系。只有立足城乡发展全局,才能正确把握三权分置改革的总体方向。

    二是代际更替思维。当前讲三权分置改革,关注的主要是当代劳动力的流动问题。但当代劳动力老迈后何去何从?农民高度分化后,农业人口出现更新换代,新从事农业生产人员以及不再从事农业生产的新生代农民,他们的承包权、经营权、收益权又要如何处理?对这些关系农地与人口世代更替方面出现的新问题,均应当周密考虑。不能简单交由今后发展解决。对老迈农民、新加入农业从业者、新生代农民,要区分不同主体,对其权益该保障的保障、该调整的调整。只有立足世代更替发展的角度审视三权分置改革,三权分置改革的政策才不会头痛医头、脚痛医脚,才不会简单短视,才能更加科学合理,得到广大农民的真心拥护和积极参与,获得强劲的生命力。

    三是动态发展思维。当下农业经营效益低,农地以向外流转为主。但随着经济社会发展,消费者逐渐不再关注农地的农产品市场价值,而关注农地的生态价值、资本价值、金融价值,人口是否会出现向乡村的回流,农民是否又希望流转回土地呢?对未来城乡、工农、人口、土地的形态,不能以当下标准进行简单固化评价或假定,应当开拓视野、大胆假设,用动态发展的眼光去审视三权分置改革,三权分置改革才会更加灵活和科学。

四是历史惯性思维。毋庸置疑,农地的实际生存发展保障功能会越来越弱。但长期历史中形成的农民与农地的深厚联系,不会随着农地的实际生存保障功能减弱而快速减弱。农地对农民的心理保障预期将长期存在。有心理保障预期的城乡人口流动,与无心理保障预期的城乡人口流动,对经济社会发展造成的影响完全不同。三权分置改革要充分考虑农民与农地关系的历史惯性对经济社会发展的影响。唯有统筹考虑、科学研判、协同推进,三权分置改革才能顺利推进,取得事半功倍的良好效果。

八、结语
    三权分置改革是一项长期任务,在我国农业经营领域中将长期存在。三权分置改革从经营主体自发行为上升成国家决策,体现三权分置改革不仅仅是农地本身问题,更涉及与之相关的诸多经济社会问题。三权分置改革本身简单,但要做到与其他改革有机衔接、与经济社会协同健康发展并不容易。除文中涉及到的问题外,三权分置改革过程中还将出现许多新问题新情况,需要科学应对。
    推进三权分置改革,要理顺发展思路,把握基本原则,从经济社会发展全局,运用动态发展思维,以保障农民权益为出发点,以构建城乡统一土地制度为主导,科学认识三权分置改革的法律性质,适时修订完善法律法规,妥善处置承包定期调整等具体问题,积极做实做强集体经济组织,拓展经营权权能,开拓思路方法,创新体制机制,兼顾多重功能目标和多元主体利益,切实保障土地资源的长期科学合理利用,推动农业经营发展水平稳步提升,促进经济社会健康发展。

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