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重磅!全国人大检查《农产品质量安全法》实施情况的报告
日期:2018-11-05 作者:未知 来源:新三农 点击:
 

全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查
《中华人民共和国农产品质量安全法》实施情况的报告

——2018年10月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上

全国人大常委会副委员长吉炳轩

全国人民代表大会常务委员会:

根据全国人大常委会监督工作计划,全国人大常委会执法检查组于今年5月至9月对农产品质量安全法进行了执法检查。中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书同志对执法检查高度重视,作出重要批示:“实施食品安全战略,让人民吃得放心,是党的十九大提出的明确要求。农产品质量安全是食品安全的基础和源头,全面贯彻实施农产品质量安全法,对于确保人民群众身体健康和生命安全,不断满足人民日益增长的美好生活需要,具有重要意义。要精心组织好农产品质量安全法执法检查,坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导,用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚,最严肃的问责,严把从农田到餐桌的每一道防线,切实保障广大人民群众‘舌尖上的安全’。”

这次执法检查由张春贤、吉炳轩、武维华副委员长担任组长,农业与农村委员会陈锡文主任委员任副组长,成员由全国人大常委会委员、农委委员和部分全国人大代表共21人组成。6月25日,执法检查组召开了第一次全体会,传达学习了栗战书委员长重要批示,听取了农业农村部、财政部、生态环境部、市场监管总局贯彻实施农产品质量安全法情况的汇报。7月—8月,执法检查组分为三个小组,由三位副委员长带队,分别赴辽宁、青海、山东、广西、重庆、四川等6个省(区、市)21个地市,听取地方政府和有关部门的汇报,实地走访了63家单位,并在南宁市暗访了7家农贸市场,检查农产品质量安全法实施情况。此外,还委托河北等11省(区)人大常委会分别对本行政区域内贯彻实施农产品质量安全法的情况进行自查。7月25日,执法检查组召开了农业投入品管理使用座谈会,听取农业农村部相关司局、中化集团等单位的意见建议。8月,开展了农产品质量安全问卷调查。9月21日,执法检查组召开第二次全体会议,讨论执法检查报告(稿)并听取了国务院有关部门的意见。现将检查情况报告如下:

一、法律实施情况

(一)各级政府重视程度明显提升

农产品质量安全法颁布实施以来,国务院及其有关部门、地方各级政府认真贯彻实施农产品质量安全法,依法加强监管,扎实推进农产品质量安全各项工作。2011年以来,国务院每年均将加强食用农产品质量安全监管纳入食品安全年度重点工作进行安排部署,把农产品质量安全工作纳入省级政府质量考核和食品安全工作考核,并先后修订了《兽药管理条例》、《农药管理条例》、《生猪屠宰管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》等行政法规。国务院有关部门配套制定了《农产品产地安全管理办法》等部门规章和规范性文件。所有省份均将农产品质量安全工作纳入政府年度绩效考核内容,已有18个省份出台了地方性法规。近年来,我国未发生重大农产品质量安全事件,主要农产品监测合格率保持在96%以上,2017年达到97.8%,2018年上半年达到98.1%(按照2017年同口径统计)。

(二)标准体系建设有序推进

2016年1月,国务院专题研究部署了“十三五”期间食品安全标准体系建设工作。国务院有关部门组建了农药残留、兽药残留、畜禽屠宰食品安全国家标准评审委员会,编制和实施了相关方案。各地也持续加强技术规范和操作规程等地方标准的制修订工作。截至目前,共制定发布农业国家标准和行业标准13540项,其中国家标准7309项,行业标准6231项。国家标准中有4442项农药残留限量标准,1548项兽药残留限量标准,基本涵盖了我国常用农兽药品种和主要食用农产品。积极推进标准化生产和农产品品牌建设,已创建蔬菜水果茶叶标准园、热作产品标准化生产示范园、畜禽标准化示范场和水产健康养殖示范场1.8万个,建成绿色食品原料标准化生产基地678个。截至2017年,全国主要作物绿色防控技术应用面积超过5.5亿亩,绿色防控覆盖率达27.2%。依托“三品一标”(无公害农产品、绿色食品、有机农产品和农产品地理标志)发展建立的优质品牌农产品发展迅速,全国“三品一标”企业总数4.3万家,产品总数12.2万个,实物总量、生产面积不断扩大。着力推进农产品追溯制度建设。国务院有关部门印发了《加快推进追溯体系建设的意见》和《农产品质量安全追溯管理办法(试运行地区适用)》,制定了配套制度和技术标准,建成国家农产品质量安全追溯管理信息平台,并在四川、山东、广东三个省开展试运行。推进“国家食品安全示范城市”“国家农产品质量安全县”创建(简称“双安双创”活动)。目前,活动已覆盖全国所有省份的67个城市322个县(市),4.3亿人口,生产总值约占全国一半。

(三)农产品产地环境保护力度加大

国务院先后印发实施了大气、水、土壤污染防治行动“三个十条”,坚决向污染宣战,净化农产品产地环境。国务院有关部门印发实施了《全国土壤污染状况详查总体方案》,全面开展土壤详查,调查土壤污染底数;在江苏、湖南、河南3省开展了耕地土壤环境质量类别划分试点;在湖南长株潭地区重金属污染区休耕20万亩;实施农业面源污染防治攻坚战,启动果菜茶有机肥替代化肥、典型流域农业面源污染综合治理试点。全国525个产粮油大县出台了土壤环境保护方案,所有省份完成了土壤污染治理和修复规划编制。严格投入品管理和使用。农业部门分期分批对高毒农药采取了禁限用措施,先后禁止39种高毒农药,限定高毒农药只能在棉花等非食用作物上使用,高毒农药的使用量占农药使用总量的比重下降到2%以下。兽药生产全面实施标准化管理,禁止人用重要抗菌药用于兽药。对高毒农药和兽药分别实行定点经营、实名购买制度和二维码追溯制度。组织实施了农药化肥“零增长”行动,连续三年实现农药使用量负增长,测土配方施肥基本覆盖全国所有县级农业行政区。开展了农膜回收行动,建设了100个农膜回收利用示范县,重点用膜区域地膜当季回收率接近80%。

(四)监管责任落实力度不断加强

加强风险监测预警。农业部门制定了农产品质量安全监测管理办法,对重点农产品和农业投入品开展例行监测、专项监测和监督抽查,国家农产品质量安全例行监测范围扩大到155个大中城市、109个品种、122项指标,覆盖主要城市、产区和品种;组建了农产品质量安全风险评估专家委员会,认定了105家风险评估实验室和148家风险评估试验站,对主要农产品的风险隐患问题开展摸底排查和专项评估。市场监管部门自2016年起,加强食用农产品抽检监测力度,要求全国各市县开展基层食用农产品抽检,2016年、2017年均安排76.5万批次。2018年继续加大农产品抽检监测力度,涉及48个食品类别,151个检验项目,安排市县级监管部门农产品抽检任务83万批次。深入开展专项整治。针对突出问题,相关部门持续多年开展农药及农药残留、“瘦肉精”、生鲜乳、兽用抗菌药、生猪屠宰、“三鱼两药”(三鱼指大菱鲆、乌鳢、鳜鱼,两药指孔雀石绿和硝基呋喃)和农资打假等专项整治行动,严厉打击违法违规行为。完善信息发布和应急处置机制。农业部门制定了农产品质量安全信息发布管理办法,对例行监测结果、执法典型案例等通过部网站、新闻发布会等方式向社会公布。食品药品监管部门建立了抽检信息每周定期公布制度,每月公布具体产品抽检信息,每季度公布全国抽检汇总分析情况。相关部门开展全天舆情监测,完善突发事件应急预案,建立了快速反应、协同应对的应急机制。依法落实属地管理责任。目前,所有省(区、市)、88%的地市、75%的县(区、市)、97%的乡镇建立了农产品质量安全监管机构,落实监管人员11.7万人;71.1%的地市、56.6%的县和21.9%的乡镇已安排专项监管经费;30个省(区、市)、276个地市和2332个县(区、市)开展了农业综合执法工作。全国共有农产品质检机构3293家,检测人员3.2万人,实现了农产品检测体系市、县基本覆盖。

二、发现主要问题

从执法检查情况看,农产品质量安全法实施中仍存在一些问题,主要有以下方面:

(一)确保农产品质量安全的基础依然薄弱

长期以来,我国农业的工作着力点主要放在保证农产品数量上,对质量安全的关注度不够,在生产、流通等环节都存在风险隐患,农产品质量安全事件时有发生。从生产环节看,我国有2亿多农户,户均耕地只有7亩多,6000多万生猪养殖户,年出栏量500头以上的规模养殖比例仅占44%。在相当一段时期内一家一户的小农生产仍是我国农业生产的主要形式。生产经营主体小而分散,组织化程度低,农业投入品使用不规范,农产品分级和包装技术水平低,制约了农产品的标准化生产和追溯管理,制约了农产品质量安全水平的提升,也增加了监管难度。从流通环节看,我国农产品加工、冷链运输、储藏等技术水平低,冷链运输能力不足,果蔬、肉类、水产品的流通腐损率分别达到25%—30%、12%、15%,给市场监管带来风险;当前我国农产品流通格局呈“买全国、卖全国”的状况,活鸡、活猪、活鱼等长途贩运、现宰现吃,导致运输途中非法添加、疫病传播,加大了质量安全风险;农贸市场等仍是农产品主要销售场所,散装农产品标签不规范、进销台账不规范不齐全比较普遍,对流动摊贩缺乏监管。一些公众对农产品质量安全知识和安全状况信息缺乏科学认知,而且随着互联网和信息化的发展,农产品质量安全的个别问题、局部问题,往往会通过网络等传播途径,迅速发酵蔓延影响到全局。若处置不当会影响到民生、产业发展甚至社会和谐稳定,亟需加强科普宣传,引导消费者理性地看待农产品质量安全问题。例如,2018年上半年,网络上先后出现“吃草莓容易感染诺如病毒”、“喝茶等于喝农药”等多组谣言,使得一些消费者无所适从。2015年爆出的“毒草莓”谣言致使当年全国多个地方草莓滞销。北京昌平草莓温室大棚草莓日销量下降了82%,二周时间便损失了2600余万元。

(二)农产品产地环境污染形势仍很严峻

农产品质量安全法第十八条明确禁止违反法律、法规的规定向农产品产地排放或者倾倒废水、废气、固体废物和其他有毒有害物质。在检查中发现,各地对农产品生产环境安全把关不严。一方面,一些地区特别是重金属矿区周边耕地内源性重金属污染问题突出,社会反映强烈。如湖南省花垣县血铅事件、江西省九江市镉米事件、河南省新乡市镉麦事件。另一方面,工业“三废”和城市生活垃圾等外源污染不断向农业农村扩散,加剧了土壤污染。当前我国中度和重度污染土壤约占2.6%,轻微污染约占11%,耕地中度和重度污染占2.9%,且部分地区污染速度仍在加快。受污染耕地底数不清,2014年公布的全国土壤污染状况调查结果为点位超标率,具体受污染耕地的分布和面积均不清楚,导致各地对受污染耕地安全利用、严格管控和治理修复任务难以分解和落地。部分城市排污口设置不合法、污水管网不配套、雨污分流不到位、污水处理能力不足等现象普遍,全国二分之一以上的园区依托城镇污水处理厂处理工业废水,不少园区存在“散乱污”企业,严重影响周边农用地质量。农业面源污染和污灌区土壤污染也很严重。

(三)农业投入品使用管理还很不规范

农产品质量安全法第十九条规定农产品生产者应当合理使用化肥、农药、兽药、农用薄膜等化工产品,防止对农产品产地造成污染;第二十五条明确农业生产者应严格执行农业投入品使用安全间隔期或者休药期的规定,防止危害农产品质量安全;第三十三条规定含有违禁药物成分或农兽药残留超标的农产品禁止销售。在检查中,各地普遍反映,投入品的质量安全及科学使用是当前农产品质量安全监管的难点问题,法律规定很难落实到位,存在诸多安全隐患。假冒伪劣问题依然突出。当前,假冒伪劣产品坑农害农事件仍时有发生,虚假宣传等新型诈骗手段层出不穷。非法添加隐性成分问题严重。近年来,湖北省、广西壮族自治区、河南省都发生过销售假农资案件。近年农药市场抽查结果表明,质量不合格产品的比例10%左右,甚至存在生产经营禁限用农药的现象。肥料、农药、农膜、兽药等投入品不合理使用现象还很普遍。我国农作物亩均化肥用量21.9公斤,远高于亩均8公斤的世界平均水平。农药兽药使用不规范问题突出,超剂量、超范围用药现象普遍,还存在使用非兽药等其他未经评价的投入品现象。2017年,我国农药平均利用率仅为38.8%,欧美发达国家为50%—60%。“违禁超限”问题仍较突出。根据近几年对市场上销售的农产品监督抽查和风险监测,发现部分种类食用农产品仍然存在“违禁超限”问题。2018年上半年国家农产品质量安全例行监测结果表明,乌鳢中禁用硝基呋喃类药物和孔雀石绿仍少量存在,豇豆中限用高毒农药克百威残留超标等老问题依然存在,新增参数监测还发现香蕉中吡唑醚菌酯农药残留超标和禽蛋中氟喹诺酮类禁用药物检出等新问题。2015年,山东省利津县就曾发生违法使用“瘦肉精”饲养肉牛的案件。

(四)监管体制机制还有待进一步完善

农产品质量安全涉及从农田到餐桌等诸多环节,监管权限分散在农业、商务、环保、卫生、市场监管、公安等诸多部门,部门之间配合难以做到无缝衔接,还存在监管漏洞。食用农产品从田间到进入批发零售市场或者生产加工企业的运输、储存等环节和场地的部门监管职责尚未明确,监管难的问题还不同程度存在。农业部门和市场监管部门分别对产地准出和市场准入做出了具体规定,但在实践中产地准出与市场准入衔接仍然不畅,发现问题难以追溯至生产源头。农业部门、市场监管部门、公安部门之间的信息共享机制有待进一步强化,行政执法和刑事司法衔接机制不畅。例如,2017年8月,山东省寿光市发生的“毒大葱”事件就直接反映出执法监督存在空白、产地准出和市场准入缺乏衔接等问题。

(五)监管执法工作仍然存在薄弱环节

检验检测制度执行还不完全到位。农产品质量安全法第三十五条要求充分利用现有的符合条件的检测机构,但目前检验检测机构数量众多,分属农业、市场监管、卫生、商务等部门,缺乏统一的发展规划,低水平重复建设情况比较普遍。特别是对一些大中城市的鲜活农产品批发市场监管不到位,同时一些市县级检验检测机构的检验检测能力还相对落后,甚至还有一些县级检测机构因经费不足而无法运行。农产品质量安全法第三十四条要求不得重复抽查,但一些地方反映,在实际工作中多头检测、重复检测问题仍很突出。基层监管体系还需要进一步健全。在检查中发现,基层监管人员不足、工作经费不够、监管能力不强、基础设施条件差、检测设备配备数量少、检测人员专业素质低等问题普遍存在,而且越到基层越突出,约四分之一的县尚未建立监管机构,农产品生产大县大多缺乏农产品质量安全执法经费。一些县级监管机构同时承担着检测、执法任务,在编人员少,流动性大,监管执法工作难以有效开展。乡镇一级大部分是加挂名称,没有专职人员编制,监管人员匮乏,有的镇(街)监管机构甚至只有1名兼职人员。大部分乡镇监管机构不具备实验室检测能力,监测手段主要是快速检测,而快检只做定性分析,无法进行定量分析,存在着“检不了、检不出、检不准”等问题。一些省份村级没有设立农产品质量安全协管员,监管“最后一公里”的问题没有解决。认证体系作用发挥还很不够。农产品质量安全法第三十二条明确生产者可以申请使用农产品质量安全标志,但当前认证体系多头管理、多重标准、重复认证、重复收费的问题没有解决,目前有机食品的认证机构有70多家,部分认证机构存在违规行为,认证监管还需加强。追溯体系还有待加快完善。当前,农产品质量安全追溯体系总体上仍然处于起步阶段,整体水平不高,在推进过程中仍存在着监管部门缺乏协调配合、追溯信息平台衔接不够、信息不能共享、生产经营主体参与意愿不高、消费者追溯习惯尚未形成等问题。

(六)农产品质量安全的法治建设亟需加强

标准体系仍需完善。农产品质量安全法第十一条要求国家建立健全农产品质量安全标准体系,并明确农产品质量安全标准是强制性的技术规范。但当前我国农业标准体系与建立最严谨的标准、与农业高质量发展和绿色发展的要求相比,还有较大差距。目前仍有近百种农药、几十种兽药未制定残留限量标准,小作物、水产品及小动物的农兽药残留限量标准缺乏,四分之三以上农药在农产品中的残留监管缺乏统一的国家和行业标准。还有一部分农兽药虽然规定了限量值,但相应的检测方法还不完全配套。政府属地管理责任和监管部门监管责任落实还不到位。农产品质量安全法第三条、第四条、第五条对各级政府及其有关部门的监管职责作出了规定,在检查中发现,一些政府及其相关部门对农产品质量安全重视不够,存在重视产业忽视产品,重视数量忽视质量,重视保供给忽视保安全的倾向。有的部门监管不到位,流于形式,一些质量安全问题不是由政府部门在监管中发现,而是由媒体首先曝光,或者发生安全事件后才进行查处。今年7月央视报道的“黑龙江甜瓜‘增甜剂’”新闻,就暴露出政府责任履行不到位,缺乏有效监管的问题。此外,农产品质量安全法第十条关于加强农产品质量安全知识宣传的规定落实不到位,法律宣传的力度和效果有待加强。生产经营者的主体责任落实也不到位。农产品质量安全法的第二十四条、第二十五条、第二十六条、第二十八条、第三十七条对生产经营者的主体责任作出了明确规定,在检查中发现,目前仍有部分生产经营者对法律法规存在了解不深、认识模糊的情况,生产经营者的诚信意识、道德意识、法治意识特别是主体责任意识不强。少数生产经营者受经济利益驱动,制假售假、掺杂使假、违规添加使用有毒有害物质等行为屡禁不止。一些生产经营者还没有建立健全内部质量安全管理制度,生产、用药、销售、投入品出入库等记录缺乏或不完整不规范,出现问题后溯源困难。一些生产经营者者缺乏应有的知识和技术,传统的生产经营意识还很浓厚,存在滥用农药兽药、不执行休药期规定等现象。农产品质量安全法也需要进行修订。各地普遍反映,农产品质量安全法制定实施12年以来,从未进行过修订,有些条款已明显不适应当前农产品质量安全监管形势,一些新问题甚至处于无法可依状态。一些法律条文的操作性不强,实施难度大。法律责任部分有些条款存在处罚过轻、违法成本太低等问题。食用农产品质量安全的分段监管和两法并行的实际情况造成食用农产品在产地准出和市场准入过程中的产品属性发生转变,容易产生执法过程中的监管缝隙。农产品质量安全法和食品安全法对食用农产品监管要求存在不一致情况,实践中部分地方出现两法混用、择法而用的现象。配套法规需要健全。目前仍有13个省(区、市)尚未出台配套的农产品质量安全地方性法规。化肥使用、进口食品、质量追溯、准出准入衔接、部分农业废弃物处置等法律法规都还不完善。

上述问题反映出一些地方政府及其相关部门对农产品质量安全的重视不够,认识也有差距,对新形势下我国农产品领域的主要矛盾的变化把握不准,没有把农业绿色发展摆在突出位置,对质量安全的关注和投入不足;农业生产经营方式仍未发生根本性变化,传统农户仍是农业生产经营的基本主体,大部分农业生产经营仍然延续传统的粗放型发展模式和做法,农业现代化水平不高;农产品质量安全法与相关法律法规衔接不够,难以达到全覆盖监管的要求;全社会对农产品质量安全的参与程度不够,尚未形成社会共治的格局。

三、群众意见反映

2018年7月20日,执法检查组在南宁市安排由国家、自治区、市三级人大工作人员和有关部门工作人员组成的两个小组对7个农产品交易市场进行了暗访,通过与经营者消费者当面交流、自选蔬菜进行检测等多种形式深入调查农产品质量安全情况,听取人民群众对农产品质量安全状况的认识和评价。8月1日—31日,执法检查组在中国人大网和西交民巷23号、农民日报、中国农产品质量安全、农安天地四个微信公众号就农产品质量安全问题进行了问卷调查,共回收有效问卷3676份。

在暗访和问卷调查中,多数群众认为我国农产品质量安全整体水平有了很大的提高,好质量、高质量的农产品大量涌现,低质、劣质、假冒伪劣的农产品大幅减少,市场监管也越来越规范,农产品质量安全整体形势越来越好,64.28%的受访者对我国农产品质量安全总体形势比较乐观。但也有不少群众对农产品质量安全仍有疑惑,有32.1%的受访者认为总体形势很严峻,有56.01%的受访者听到过周边近年来发生了农产品中毒事件。

在与群众交谈中,一些群众反映:现在人们对吃的问题、喝的问题不放心,吃米要多淘,不是一遍两遍,而是三遍五遍甚至更多,把米油都冲洗掉了,米的香味和筋道也就没有多少了;吃菜要多泡,即从市场上买回来的蔬菜,心里没底,总担心有农药残留,就先放在水池里或水盆里泡,也不是泡三五分钟、十来分钟,而是一两个小时,甚至更长,已经成了一种心理障碍,认为泡了就可以把残留的农药泡出来,吃着才能放心;吃肉也要先泡后煮,放在凉水里浸泡一个多小时,然后再下锅去煮,而要煮的时间长一些,这也把肉味煮没了,鲜味煮掉了,但只有这样做心里才安稳;吃瓜吃果要去皮,认为瓜果皮上农药残留很多,去了皮才放心;认为吃干果,带壳的果实才放心,因为能去掉果壳,食用里边的果仁,农药可能进不去,如核桃、花生、瓜子等倍受青睐;吃茶要多冲,甚至头道茶不去喝,谓之洗茶,洗去农药残留,但饮茶者也多知道靠洗茶之法农药残留是洗不掉的,但还是要洗一洗,以去去心病;认为吃菜吃根比吃叶好,因根在地下,农药喷洒不到,但也知道土壤中仍有农药残留,可总觉得根块总比茎叶的农药要少一些。不论是肉、菜、果,认为吃色暗一些的比色鲜一些的要放心,因为食物的本色是不会太鲜艳的,而太鲜艳的颜色看着就让人害怕,不知道是用什么有毒有害的化学用剂搞出来的。面太白了,米太亮了,不知道是加了什么东西成了这样俊俏靓丽模样,暗一点,则是物之本色,心里才踏实。认为吃小比吃大好,长的太大的东西,用现代技术催起来的瓜果肉蛋吃着心里也不踏实,鸡蛋小比大好,萝卜、白菜、瓜果、西红柿也是觉得小了更安全些,而超常之大,吃起来心里也发怵。认为吃乱比吃齐好,任何一种物品都有大小强弱之别,这是物竞天择的一般规律,而所有禽蛋鱼虾瓜果蔬菜都齐齐整整,一模一样,心里也犹疑,这是怎么整出来的呢?

以上这些心态,也是心理因素,不好也不对,至少不全对。现代科学技术,农牧渔业产品规模化、标准化生产,整齐划一的东西很多,不能认为就有问题。对于吃面粉,就无可选择,是不能洗、不能泡的。总的来说,面粉太白了,人们也犯嘀咕,会认为是加了漂白剂。现代化的科学技术,使农产品的体形、个头、口感、质底都发生了一些变化,大了、肥了、亮了并非就不好。但由此一定要看到,人们的这种心理是对我们的一些农产品的质量安全不放心,疑虑太多,而我们确有一些有毒有害的农产品进了市场,上了餐桌,害了人们,尽管是少数,可能是极少数,但“一”颗老鼠屎,坏了一锅“汤”,确实是让人不放心,又担心,这是需要引起高度重视的。

此外,群众还反映,现在农作物、畜产品产量大幅提高了,但有些产品吃面少面味、吃肉少肉味、吃菜少菜味、吃蛋少蛋味,总觉得味道不正或差了不少,这也是一个需要重视的问题,要在提升农产品的高产优质上下些功夫。大家对一些农产品质量安全的判断标准不一,甚至相互矛盾,如对转基因农产品还普遍存在疑惑忧虑,不知道是好还是不好,说法不一,莫衷一是。在调查中,大家对农兽药超标、违法违规使用添加剂和重金属超标等问题都很关注,其中关注度最高的是农药残留超标(44.21%)和违法违规使用添加剂(28.26%)问题。认为有毒有害农药残留、重金属含量超标、大气污染物沉降、水污染灌溉侵蚀是造成农产品质量安全问题的主要原因,认为确保农产品质量安全需要综合施策,要治土、治水、治污,科学使用化肥,严格控制农药,并要依靠科学技术来支撑;要解决好土的问题、水的问题、肥的问题和治虫的问题。

群众获取农产品质量安全信息的主要渠道是网络等新兴媒体和报刊、电视等传统媒体。主要通过政府宣传获取信息的为42.87%,但对检测机构(39.72%)、政府部门(32.54%)等官方渠道提供的信息比较认可,对销售商(0.35%)和生产企业(0.84%)提供的信息认可程度低。群众购买农产品的主要渠道是超市(45.59%)和农贸市场(45.4%),农产品质量是选择购买场所(65.78%)和影响购买行为(71.6%)的主要因素。

大家对农产品的质量和品质越来越关注,虽然普通农产品(68.5%)仍是大家主要购买的品种,但对无公害农产品(44.67%)和绿色农产品(43.58%)购买量在逐步增加。消费者对认证农产品的认可程度不是很高,53.78%的受访者较为认可,42.98%的受访者表示担忧或不认可,农产品品牌的影响力、号召力和竞争力仍有待提升,品牌强农工作任务艰巨。

不少群众认为农业投入品使用不当(32.56%)和政府部门监管力度不够(31.47%)是造成农产品质量安全问题的主要原因,认为强化产地环境保护加强投入品管理(30.9%)和严格市场准入(25.44%)是监管部门最需加强的工作。有一多半的群众(55.99%)不了解农产品质量安全法,需要进一步加大对农产品质量安全法的宣传力度。

受访者普遍认为提高违法成本建立健全行政执法和刑事司法相衔接机制(42.11%)、健全信用制度(20.84%)、建立追溯制度(15.13%)是下一步修改完善农产品质量安全法的重点。

四、依法监督建议

(一)需要进一步增强全社会农产品质量安全意识

当前,我国农业发展正从数量扩张向质量提升转变,农产品质量安全正处在由“乱”到“治”的转型期,吃得安全、优质、营养、健康已经成为人民群众对美好生活的新期待,对农产品质量安全问题越来越关注,我们必须对农产品质量安全工作的艰巨性、复杂性、长期性有充分认识并积极应对。各级政府要以新时代中国特色社会主义思想为指导,认真学习贯彻关于食品安全工作特别是农产品质量安全工作的重要论述,严格落实“四个最严”(最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责)的要求,加快完善统一权威的监管体制和制度,坚决守住农产品安全底线,维护广大人民群众身体健康;要认真落实普法责任,提高宣传工作的针对性和时效性,全面普及农产品质量安全法律法规和基本知识,增强生产经营者的第一责任人意识和守法意识,提高公众对农产品质量安全知识的知晓度和自我防护能力;要积极动员社会各方参与保障农产品质量安全,鼓励群众监督和社会监督,支持和引导舆论监督,着力构建农产品质量安全社会共治格局;要高度重视并妥善应对农产品质量安全虚假信息和谣言传言,为维护好农产品质量安全创造良好的社会氛围。

(二)需要切实做好现代农业建设的基础性工作

农产品质量安全水平与农业现代化水平密切相关。要把农产品质量安全作为转变农业发展方式、加快现代农业建设的关键环节,坚持源头治理、标本兼治,加快推进农业转型升级和现代农业发展,尽快构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系,不断提高我国农业优质化、绿色化、品牌化水平。要把住生产环境安全关。要在2018年底完成土壤环境质量调查,摸清农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响,实施农用地分类管理,着力推进安全利用,有针对性地治理污染农用地;严格管控重污染耕地用途,禁止种植食用农产品;严厉打击涉重金属非法排污企业,切断镉等重金属进入农田的链条,降低重金属超标风险。要深入实施水污染防治行动计划,加快工业、农业、生活污染源的水生态系统整治。全面整治农村生态环境,加强农业面源污染防治,建立工业和城镇污染向农业转移防控机制,构建农业农村污染防治制度体系,加强农村环境整治和农业环境突出问题治理,加快补齐农业农村生态环境保护突出短板,保护好“米袋子”“菜篮子”“水缸子”和“城市后花园”。要提高农民的组织化程度,要加快培育新型农业经营主体,构建扶持新型经营主体发展的政策支持体系,不断培育壮大以种养大户、家庭农场、农民合作社和龙头企业为主体的新型农业经营主体,发展适度规模经营,以规模化推动标准化;要引导新型农业经营主体与小农户建立紧密利益联结机制,带动扶持小农户发展,通过经营组织形式创新、农业社会化服务和政策引导等方式,把一家一户的小农生产纳入标准化轨道。要推进生产基地建设,加快划定粮食生产功能区和重要农产品生产保护区,大规模推进高标准农田建设;加快构建综合配套、便捷高效的农业社会化服务体系,健全生产者补贴制度和主产区利益补偿机制,不断提高农业综合生产能力。要优化养殖业空间布局,大力发展绿色生态健康养殖,推动现代化海洋牧场建设。要加快推进农产品品牌建设,提高准入门槛,严格审核认证,提升品牌质量,大力培育“三品一标”农产品;扎实推进对品牌农产品证后监督工作,强化淘汰退出机制,确保品牌农产品持续符合标准规范要求;严厉打击伪造、冒用、超范围使用农产品质量标识等违法行为,切实维护获证企业合法权益。

(三)需要切实抓好农产品产销全程依法严格管理

要围绕农产品质量安全的薄弱环节、重点领域,加强产销全程管控,严防、严管、严控风险,保证广大人民群众吃得放心、安心。要进一步完善标准体系。建议国务院及其有关部门落实最严谨的标准的要求,加强农产品质量安全标准制修订工作,废止与农业绿色发展不适应的标准,制定农兽药残留、畜禽加工、饲料安全、农业转基因等国家标准;完善促进农业产业发展和依法行政的行业标准,并及时完善配套检验检测方法;制定农产品产地初加工及冷链物流标准,尽快实现农产品生产有标可依、产品有标可检、执法有标可判。要进一步强化投入品监管。在生产环节,鼓励生产厂家进行生产技术、生产工艺创新,优化产品结构,创制符合农业高质量发展、绿色发展需求的新产品。在流通环节,督促经营者落实农业投入品经营台账制度,探索建立定点专营制度和实行追溯管理。在监管环节,重点围绕禁限用农药和兽药销售和使用、生产中非法添加有毒有害物质等关键环节,加大监督抽查力度,实行检打联动,依法从严从重查处违法违规行为。在使用环节,加强投入品科学使用的培训和指导,引导生产者安全合理使用投入品,督促生产者严格落实间隔期休药期规定。要深入开展化肥农药负增长行动和兽用抗菌药治理行动,加快淘汰剧毒、高毒、高残留农药,加强饲用抗生素替代品的研发和使用,积极推广统防统治、绿色防控、配方施肥和高效低毒农兽药使用等新技术新方法,严禁剧毒、高毒农药用于蔬菜、瓜果、茶叶、中草药等农作物的生产。加强农膜污染治理,全面推广加厚地膜,加快农膜回收体系建设,重点用膜区地膜残留量接近零增长。要进一步推进追溯体系建设。把推动建立覆盖从田间到餐桌全过程的追溯体系,作为规范农产品生产行为和提升农产品质量安全水平的重要手段;尽快建立健全全国统一的农产品质量安全追溯管理信息平台,探索建立数据交换与信息共享机制,推动各地、各行业已建的追溯平台互联互通、信息共享,实现农产品源头可追溯、流向可跟踪、信息可查询、责任可追究。推进实施食用农产品特别是商品活畜禽产地加工(集中屠宰)、冷链运输。

(四)需要抓紧抓好各级监管体系建设

要进一步健全监管执法体制。各级政府要切实担负起属地管理责任,进一步厘清各职能部门的监管职责,严密监管链条,推动各部门间建立无缝对接的监管机制,避免出现职能交叉或监管空白的现象,杜绝监管死角和盲区,加快构建覆盖农产品生产、加工、流通全过程既统一协调又相互制约的监管体系。各职能部门既要守土有责,在职责范围内监管到位,又要密切配合,加强沟通协调,防止出现推诿扯皮;建立健全产地准出与市场准入、行政执法与刑事司法衔接机制,完善联席会商、信息通报、案件移送、涉案产品处置等协作机制,严格落实农产品质量安全法和食品安全法中关于追究法律责任的各项规定,增强监管的及时性、针对性和实效性。要进一步加强基层监管执法能力建设。农产品质量安全监管的关键在县、重点在乡、基础在村。要深化农业执法体制改革,整合组建农业综合执法机构,进一步加强农产品质量特别是县级农产品质量监管。要加大乡镇监管机构建设和管理,尽快制定出台相应的规范和标准,全面加强执法条件建设和人才培养,配备必要的交通工具、调查取证设备、速测设备等现代执法装备,加大法律知识和执法实务培训力度,切实解决农产品质量安全监管一线的实际困难;推动各地落实好村级监管员的待遇问题,明晰职责、工作机制,加强村级监管员培训。要进一步加强检测体系建设。要充分整合市场监管、农业、海关等政府部门的检测资源,实现资源共享,防止重复建设,同时要探索通过政府购买服务等方式,发挥好第三方检测机构的作用。要强化检测机构的能力建设和人才队伍建设,健全检测工作机制,确保检验活动公正、客观,检验结果及时、准确。要进一步强化投入保障。要依法将农产品质量安全监管、检测、执法等工作经费纳入各级财政预算,充分保障农产品质量安全监管工作的正常开展。要对罚款收入实行收支两条线管理,避免出现以罚代管的现象。

(五)需要适时修订和完善农产品质量安全法律法规

要加快农产品质量安全法律法规体系建设,依靠法治保护农产品质量安全。建议启动农产品质量安全法的修订工作,在修订中突出质量导向和全程监管,拓宽法律调整范围,明确部门职责,健全监管制度,加大处罚力度,解决违法成本低等问题;与食品安全法及相关法律法规做好衔接,保证法律的系统性和完整性。要加快完善配套法律法规。建议加快修改动物防疫法等相关法律,加快制定和完善污染防治、资源综合利用、质量追溯等方面的法律法规,加快修订兽药管理条例、饲料和饲料添加剂管理条例等行政法规,研究制定肥料、农膜管理条例。要推动完善地方性法规。各省级人大及其常委会要结合本地实际进一步细化上位法的规定,制定或修改农产品质量安全相关条例,增强法律的操作性、规范性、约束性。

保证人民群众吃得安全放心,是最基本的民心工程、民生工程。在新形势下做好农产品质量安全工作任务艰巨,使命光荣。我们要以新时代中国特色社会主义思想为指导,贯彻落实党中央关于食品安全战略和乡村振兴战略的决策部署,牢固树立以人民为中心的理念,顺应人民新期待,全面有效实施农产品质量安全法,坚定信心、真抓实干,为推动农业提质增效、确保人民群众舌尖上的安全做出贡献。

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