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实施乡村建设行动需破解三大难题
日期:2022-06-20 作者:未知 来源:中国经贸导刊 点击:
 
实施乡村建设行动是党的十九届五中全会作出的重大部署。习近平总书记指出,要通过实施乡村建设行动,把社会主义新农村建设得更加美丽宜居。当前,乡村建设行动加快实施,已成为推进农业农村现代化的重要抓手,但也存在规划引领程度不够、基础设施进村到户任务重、公共服务供给不接地气等阶段性难题,需要抓住关键、强化举措,为全面推进乡村振兴打下坚实基础。
一、当前实施乡村建设行动面临三大难题
(一)村庄规划编制进展缓慢
乡村建设,规划先行。各省均已出台村庄规划编制技术规范,北京、上海等工作基础较好的省份已基本完成村庄规划编制任务,但绝大多数省份的村庄规划编制仍处于试点阶段,或初步成果阶段,离完成有条件、有需求的村庄应编尽编目标还存在较大差距。从实践来看,一些实施较好的省份从2019年就开始有序推进村庄规划编制工作,但不管是应编尽编的覆盖面,还是编制任务的完成度,都未达到政策预期。比如,河南省仅有8300多个村庄形成了“多规合一”实用性村庄规划编制成果,占全省4.58万个村庄总数的18%;黑龙江省全面完成了1027个村庄规划试点编制任务,但试点村庄仅占全省村庄总数的11.1%,还有大量有需求的村庄尚待编制规划;湖北省编制了1711个省级美丽乡村示范村村庄规划,同步推进其他2000余个有条件、有需求村庄开展村庄规划编制工作,目前只是形成了初步成果。
村庄规划编制进展缓慢已成为乡村振兴规划引领的短板,原因有几点,一是我国有行政村54万多个,村庄不仅数量多,而且类型多样,虽然中央有政策指导、地方有技术规范,但“多规合一”的实用性村庄规划是对原有的村土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划的有机融合,编制工作仍需先行先试,在点上形成经验后再在面上按需推进,加之各地工作基础较为薄弱,造成工作进度总体偏慢。二是村庄规划是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划,按编制程序,需先由县乡级国土空间规划具体明确村庄分类和布局、村庄单元划分等重点内容,再在村庄规划中确定村域空间布局。但目前各地国土空间规划编制进展普遍滞后,处于下位的村庄规划编制只能在观望中前行。三是村庄规划由乡(镇)人民政府具体组织编制,但因乡镇财力有限、人才匮乏,普遍缺少专项经费支持、专业人才支撑,如没外部力量支援,大范围的村庄规划编制较难落地。
(二)农村公共基础设施进村到户遭遇梗阻
我国农村水电路气讯等公共基础设施基本通到行政村,但进村(组)到户尚有不少“卡点”和“堵点”。一是农村基础设施进村到户任务艰巨。我国具备条件的建制村已全部通硬化路,但还有近一半的村内主干道没有硬化,通自然村(组)路仍是短板,地方普遍反映农村通村道路单行路居多、等级还不高;具备条件的建制村全部通客车,但一些地方还存在有站点没运营、站点布局不合理、运营间隔时间长等问题,村民出行依旧较难;一些地方铺设了农村污水主管网,但因资金投入有限,大多未能连接入户,导致主管网铺而不用、使用率不高,被村民称为“村里的摆设”。二是农产品仓储保鲜冷链物流“卡脖子”现象突出。农产品出村的“最先一公里”尚未彻底打通,不仅制约生鲜农产品的远距离运输,更增加了农产品损耗。农业农村部报告显示,我国果蔬和薯类产后损失率高达15%—25%,每年损失近2亿吨,我国产地仓储保鲜设施缺口约为2.3亿吨库容。三是“快递进村”步伐仍需加速。近两年我国农村快递业务量增速明显,2021年1—8月,农村地区快递收投量超过280亿件,同比增长30%以上,比城市高10%以上。但与此同时,快递直投到村比例只有50%左右,建制村“村村通快递”尚需时日。即便在诞生了多家民营快递企业的浙江省,一些山区县市的快递也只送到乡镇,尚未实现快递收投进村,村民仍需前往乡镇站点收取快递,给农村居民特别是老年人造成了不便。
农村公共基础设施往村覆盖、向户延伸存在难点,究其原因:一方面,农村地域面积广,公共基础设施建设从无到有、再到建制村全覆盖,经历了一个长期过程,更高质量、耗资更多的进村(组)入户还需渐次推进;另一方面,农村人口居住较为分散,电商快递、冷链物流业务量虽大但集中规模相对较小,配送成本因为路程较远、返程空载而大幅提高,收益和成本普遍倒挂,导致企业布点动力不足,不愿下村或下不去村,即使下去了也会因盈利能力不强而“稳不住”。
(三)农村公共服务资源配置不接地气
我国建立城乡公共资源均衡配置机制,强化农村基本公共服务供给县乡村统筹,教育、医疗、文化、养老等公共资源在乡村加快配置,但也出现了与农村居民需求不相匹配、不接地气的现象。一是资源错配。比如乡村文化设施遇冷现象较为普遍,农家书屋、农村大舞台、村史馆、村文化室等公共文化设施在农村逐渐推开,建设力度很大,但部分文化设施建设不符合老百姓需求,利用率低、闲置率高,未达到应有的效果。还有地方反映,免费送戏下乡虽是一项惠民工程,但经常出现台上演员比台下观众多的现象,实际上是公共资源错配导致的浪费。二是設施闲置。一些人口较少的乡镇设置了卫生院、村卫生室,但大多就诊量有限,造成医疗资源闲置浪费,在新冠肺炎疫情期间也没能发挥前哨作用;还有些地方在脱贫攻坚时期,给乡村教育、医疗机构配置了高水平的设备,但因没有专业人员指导使用,久而久之就闲置了。三是供给短缺。尤以农村养老供给最为突出。数据显示,截至2020年末,全国60岁以上农村老年人1.2亿,农村老龄化水平达23.81%,比城镇高出7.99个百分点。面对农村老龄化程度严重的现实,农村养老供给呈现出数量不足、质量不高的局面,与农村养老需求之间形成了巨大的供需缺口,主要体现在家庭养老功能弱化,缺少充足的物质供给和精神抚慰;社区养老服务落后,缺少社区养老服务设施;机构养老服务特定化,养老机构严重不足,且主要集中于乡镇层级,有养老机构的村占比不足5%。
农村公共服务资源错配、闲置和短缺的多重现实,究其原因一是农村人口数量持续减少,2020年乡村人口降至5.09亿,比2010年减少了1.64亿,导致农村公共服务需求不足,强调以行政村为单位而非人口规模去配置公共服务资源,容易造成供过于求;二是农村公共服务供给与农村居民的美好生活需要不相匹配,有的属于完成上级下达的任务,在供给方向、供给内容等方面没有实现精准对接,无法及时跟上农村居民需求变化;三是随着生活水平的提高,农村居民足不出户便可在手机、网络上获取丰富的精神文化食粮,或去县城享受高水平的公共服务,或通过远程医疗、流动医院就能在家门口看病,使得一些齐步走的全覆盖设施配置已无必要。
二、高质量实施乡村建设行动的对策
实施乡村建设行动,需准确把握乡村演变发展态势,精准对接农民现实需求,因地制宜、实事求是,避免超越发展阶段,将有限资金真正用在刀刃上,科学建设属于农民的美丽乡村。
(一)强化乡村振兴规划引领
规划是实施乡村建设行动的重要前提。一是统筹谋划中长期战略。锚定2035年我国基本实现社会主义现代化目标,制定乡村振兴战略中长期规划,并编制乡村建设阶段性行动方案。二是科学确定村庄分类和布局。综合考虑村庄演变规律和现状分布,结合乡村人口变化趋势,按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路,明确哪些村保留、哪些村整治、哪些村缩减、哪些村做大。三是加快村庄规划编制工作。尽快完成县乡两级国土空间规划编制工作,积极有序推进实用性村庄规划编制,推动有开发建设和保护修复需求的村庄应编尽编;对暂不编制规划的村庄,在县乡国土空间规划中明确村庄空间用途管制规则和建设管控要求,确保乡村建设有规可依;同时避免脱离实际追求短时期内村庄规划全覆盖,务求规划管用实用。四是加大规划编制支持力度。设立专项资金支持集体经济实力较弱的村庄编制规划,建立驻村、驻镇规划师制度,鼓励引导大专院校和规划设计机构下乡提供志愿服务,激励引导熟悉当地情况的乡贤、能人积极参与村庄规划编制,支持投資乡村建设的企业同步参与村庄规划工作。
(二)有序推动农村公共基础设施进村到户
继续把公共基础设施建设的重点放在农村,有序推进往村覆盖、往户延伸。一是稳步推进水电路气讯等公共基础设施进村到户。有序实施较大人口规模自然村(组)通硬化路,加强村内主干道建设,推动农村污水等人居环境设施连接到户。二是加快打通农产品出村“最先一公里”。加快实施农产品仓储保鲜冷链物流设施建设工程,推进田头小型仓储保鲜冷链设施、产地低温直销配送中心建设,探索在产地田间形成“生产+仓储+保鲜+销售”模式,提升农产品产地商品化处理能力。加强与农产品电商企业、大型连锁超市、物流企业等合作,推广产地仓、县域共配等模式。三是着力解决快递进村“最后一公里”。加快完善县乡村三级农村物流体系,支持农村寄递物流基础设施建设。在东中部地区,充分调动企业积极性,推广抱团进村、驻村设点等模式;在西部地区,注重发挥邮政、交通、供销、商贸等网络优势,探索邮快合作、快快合作、交快合作等模式,扩大快递进村覆盖面。
(三)推动农村公共服务供给有效覆盖
精准对接农民美好生活需要,推动农村公共服务供给从有形覆盖到有效覆盖转变。一是强化县乡村统筹。推动教育、医疗、文化等公共资源在县域内优化配置,不同层级明确不同建设重点,满足农民不同层面的需求,实现功能衔接互补、资源统筹配置。二是创新供给方式。充分发挥互联网、数字化等手段,通过数字赋能、科技支撑,探索远程、移动等公共服务配给方式,打造农村30分钟公共服务圈,推动公共服务及时可达。三是推动设施有效利用。存量方面,在设施标准上因地制宜,在内容供给上精准对路,推动设施建设和维护、完善硬件和提升软件相结合;增量方面,充分利用农村闲置房屋配置公共服务资源,加快建设幸福院、颐养之家等互助养老设施,推动养老设施医养结合,满足农民现实需求。
(作者为国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心副研究员)
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