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以人为核心的城镇化:经验、基础及工作重点
日期:2014-04-15 作者:农业情报研究室 来源: 点击:
 

    理论上讲,城镇化包含三个层次。第一个层次是业的城镇化,即原来的农业从业者到城市务工;第二个层次是居的城镇化,即原来的农村居住者到城市生活;第三个层次是人的城镇化,即原来的农民向市民转变。有学者指出,我国目前52.6%的城市化率,其实是业的城镇化,而且仅是初级阶段,因为连同工同酬的问题还没有解决。也有学者认为,如果扣掉2亿多以农民工为主体的没有真正融入城市的人口,我国实质的城市化率只有36%。这两种观点都凸显了一个问题,那就是在城镇化过程中,人的因素至关重要,可以说没有农民的市民化,城镇化就失去了其内在意义。为此,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,要坚持走中国特色新型城镇化道路,推进以人为核心的城镇化。本文归纳了以人为核心的城镇化的内涵,梳理了国内外的一些主要经验和做法,分析了北京市推进以人为核心的城镇化的基础条件,并提出了未来的工作重点,以期为有关部门贯彻落实党的十八届三中全会精神提供参考。
    一、以人为核心的城镇化的内涵
    从理念上讲,以人为核心的城镇化相当于“三层次论”中的“人的城镇化”,只是后者更多是强调一种城镇化的目标阶段,而前者则更侧重于说明一种推进模式或建设原则。也就是说,随着实践的发展,全社会逐步认识到,城镇化不仅是城镇人口比例的增加和城镇地域规模的扩大,更是生产方式、生活状态、行为习惯等由“乡”到“城”的转变,是发展层次和文明水平的提升。从这种意义上讲,以人为核心的城镇化主要包含三方面内容:
    (一)从城市角度看,要彻底接纳农民
    通常情况下,农民工进城务工或者失地农民进城居住,虽然实现了“业”和“居”的城镇化,但是,仍没有取得城市户籍,或者即便有城市户籍,也享受不到与城市居民相同的住房、就业、教育、医疗、社保等公共服务和社会资源,成了受到城市和农村双重排斥的“夹心层”。据统计,我国有1.6亿多农民工仍然处于半城市化的状态,没有享受或者没有完整地享受城市居民应该有的福利待遇。对于这部分人,城市应该消除制度歧视,平等分享公共资源和服务,真正赋予其市民权利。
    (二)从农村角度看,要逐步缩小差距
    我国是一个人口大国,在较短的时间内实现高水平的城镇化既不现实,也没有必要。中国社会科学院《中国城市发展报告(2012)》指出,在未来20年内,要将4亿-5亿进城农民完全市民化,至少需要支付40万亿-50万亿元的成本。党的十八届三中全会提出,要促进城镇化和新农村建设协调推进。这就意味着,农村发展和城镇化建设并行不悖,未来还会有较大比例的人口生活在农村。然而,长期以来形成的城乡二元格局导致公共资源配置严重不均衡,城市基础设施和社会事业明显优于农村,造成了一种国民待遇上的不平等。今后,在党和政府惠农政策的引导下,随着城乡一体化和新农村建设的不断推进,更多的公共资源会投向农村,城乡基础设施水平会趋向均衡,城乡基本公共服务会逐步均等化,越来越多的农民能平等参与现代化进程,共同分享现代化成果,并最终过上与城市居民一样的生活。从广义上说,这也是一种农民的市民化。
    (三)从农民角度看,要不断提升素质
    以人为核心的城镇化在推动城市接纳农民的同时,也向农民提出了新的要求。它要求农民要提高自身能力和素质,从而与现代城市文明相适应,进而彻底融入城市社会生活,并最终推动城市健康发展。一般来说,城市具有多种职能。首先,城市为现代产业发展提供依托。现代工业、服务业聚集在城市,现代农业生产资料也大都在城市生产。其次,城市为现代文明进步构建载体。现代科技发明、文化创造大都在城市进行,而且,城市由于人口聚集,往往是人类活动的中心和对外合作交流的窗口。最后,城市为人自身的发展创造条件。城市使人从土地劳动的束缚中解放出来,可以接触到更多的新生事物,可以在更广阔的平台上施展才华、追求理想。而要想适应城市现代化的产业发展、科技进步、文明建设、社会生活等方面的要求,就必须转变思想观念,提高个人能力和素质,实现价值意识、行为方式和生活习惯等方面的本质转变。
    二、国内外的主要经验和做法
    目前,西方发达国家已基本完成城镇化,而我国部分地区也开展了多种形式的农民市民化政策实践,其中的一些经验和做法可为北京市推进以人为核心的城镇化提供借鉴和参考。
    (一)国外的先进经验
    美国、英国、德国、日本等发达国家采取有效措施,破除人口流动的制度壁垒,促进进城农民充分就业,完善社会保障体系,加强教育培训,较好地解决了城镇化过程中农民的社会融入问题。
    1.以立法的方式破除制度壁垒。破除制度壁垒,促进劳动力的自由流动是推动农民进城的根本前提。然而,很多情况下,制度壁垒都是历史遗留问题,很难彻底根除,为此,英国和日本等国采用了立法的方式予以强制解决。在英国,工业革命导致城市大工业劳动力需求激增,为推动农村劳动力转移,英国政府颁布实施了一系列法律,如《贫民迁移法(修正案)》、《联盟负担法》等,并对原先严格限制农村劳动力流动的《定居法》做出重大修改,彻底废止了贫民迁移遣返制度,放宽了对人口流动的限制。日本政府在1961年颁布《农业基本法》和《农业现代化资金筹措法》,制定了农村劳动力转移的法定目标,即4年内将农村就业人口从1400万减少到1000万,10年内将60%的农户转移到非农产业。
    2.千方百计促进进城农民就业。进城农民充分就业是推动农民融入城市,进而顺利实现市民化的关键门槛。发达国家充分意识到了这个问题,采取措施千方百计促进进城农民稳定就业。英国在大城市加快发展第三产业,通过支持旅游、餐饮、住宿等产业的扩张,吸纳了大量农村剩余劳动力。德国在1927年颁布了《职业介绍法和失业保险法》,为农民工就业提供了全方位的公共服务,并将农民工纳入失业保险范围。日本在战后一方面推动第三产业和小城镇发展,为农村剩余劳动力提供就业机会,另一方面要求企业切实保障劳动者的权益,采取“终身雇佣制”等方式,确保农民进城后不会因失业而陷入困境。
    3.以全覆盖为目标完善社会保障体系。让进城农民融入城市社会保障,既有利于消除农民的后顾之忧,维护社会稳定,也有助于实现社会公平。德国在西方发达国家中最早建立了覆盖全民的社会保障制度。英国于1948年颁布实施了《国民救助法》,规定没有收入或者收入过低的英国居民,无论是市民还是农民,均可领取国民救助金。此后,英国又相继颁布了《工人赔偿法》、《黄金诏书》、《疾病保险法》、《残疾和老年养老保险法》、《职业介绍法和失业保险法》等法规,解决了进城农民的住房、医疗、贫困救助等难题,并建立了覆盖全民的养老保险制度。日本政府在城镇化过程中先后颁布了《劳动基准法》、《工人赔偿法》、《最低工资法》、《就业措施法》、《雇佣保险法》等法规,为包括农民在内的全体国民提供了全方面的保障。
    4.采取多种形式开展农民教育培训。在城市化过程中,西方国家非常重视对进城农民开展教育培训,不断提高其综合素质和个人竞争力,使其逐步适应现代化的产业发展和城市生活的要求。从20世纪50年代中期起,美国政府制定了多种加速农业人口转移的计划和立法,对进行职业转型的农民工实行免费培训。1962年,美国颁布了《人力发展与训练法》,规定家庭年收入低于1200美元的农户,其家庭成员有优先选择或被推荐接受培训的资格。1964年,美国制定《就业机会法》,规定要为农民和妇女提供培训和受教育机会。英国在1982年颁布了《农业培训局法》,强调了农民工职业教育与技术培训工作,设置了专门机构来支持和开展农民培训,并给农民工培训予以一定的资助。
    (二)国内的主要做法
    目前,国内在推动农民市民化特别是农民工市民化方面,已有诸多富有成效的实践,并形成了杭州石桥、天津华明、重庆九龙坡和四川成都等几种典型模式,每种模式都取得一定成效,但也或多或少存在一定不足(见表1)。

表1  农民市民化的典型模式比较

 

主要内容

 

 

杭州石桥模式

2003,杭州市石桥镇提出了“外来人口市民化管理”的理念。实行市民化管理后,在石桥镇的外来农民工只要领取了暂住证,就可以和杭州市民一样办理市区公园年票、车辆注册登记、报考驾驶证、办理边防通行证和申请赴港澳进行商务旅游活动等,外来农民工子女还可以凭暂住证就近入托、入学,无须缴纳任何借读费而与城市居民子女享受同样的正规基础教育。

被称为覆盖城乡、全民共享的“生活品质之城”。

只是实现了对外来人口的“市民化”管理,但仍未达到真正的市民化。

天津华明模式

2005,天津市华明镇探索出“宅基地换住房”政策,即在坚持承包责任制不变、可耕种土地面积不减的基本原则下,通过统一规划建设新型小城镇,鼓励农民自愿以其宅基地换取城镇住房,并配以相应改革,推动农村城镇化、农民市民化。

通过土地流转和集中建设,节约了建设用地,解决了进城农民的居住问题。

需要配套解决就业和社会保障问题,没有实现公共服务均等化。

重庆九龙坡模式

2007年,重庆九龙坡区创造性地提出了“用城市的社会保障换农村的承包地、用城市的住房换农村的宅基地”的促进农民市民化的新模式。通过城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩,拿出农民原农村宅基地的20%左右,集中兴建新型农村社区,腾出80%右的农村宅基地指标置换为城市建设用地,再用多得的土地出让金等收益来补贴农民在城市里购房。促进农村土地承包经营权流转,用农村的承包地换取城市的社会保障。

因地制宜地解决了进城农民平等享有城市住房、教育、医疗、养老等核心问题。

开展就业培训和就业扶持,提高农民在劳动力市场上的竞争力,解决进城农民就业问题成为长期性任务。

四川成都模式

2010年,成都出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》,提出建立以身份证号码为标识的统一的公民信息管理系统,实现城乡居民的自由迁徙。在区域内实施城乡统一的住房保障体系、就业援助扶持制度和社会保障制度等,从根本上实现城乡社会保障的公平。农民进城就业、参加社会保障可以不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价,充分保障了农民的基本权益,实现城乡要素的自由流动。

统一了户籍,消除了制度障碍,保证了平等的教育、住房、社会保障等基本公共服务和社会福利。

需要进一步开展进城农民教育培训,提高其对现代产业发展和城市生活的适应能力。


    三、北京市推进以人为核心的城镇化的基础条件
    北京市高度重视城镇化过程中人的因素。早在2009年,时任中共中央政治局委员、北京市委书记的刘淇就明确提出,首都的农民是北京的市民,是推动郊区发展的动力,是拥有集体资产的市民。在2012年召开的北京市第十一次党代会上,刘淇进一步指出,把农民集体资产经营起来,使更多农民成为拥有集体资产的新市民。在致力于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的大背景下,北京市农民市民化工作取得显著进展,为推进以人为核心的城镇化奠定坚实基础。
    (一)农民越来越多地被城市所接纳
    北京郊区“三农”的演变趋势是农民市民化、农村社区化、都市型现代农业产业化,未来将实现“三农”变“一农”的战略目标。2012年,北京市农委副主任陈涛指出,目前50多个重点村拆建、转制、转居、基层组织建设等工作进展迅速,已经有8个村完成了腾退,包括城乡接合部等实施拆迁的10多万农民正式变成市民,享受城市居民的等各项福利待遇。根据《北京统计年鉴2013》公布的数据,截至2012年底,北京户籍人口总数为1297.5万人,其中,非农户籍人口数为1039.3万人,比例已经达到80.1%。未来几年,北京市列入中心城、中心城外围及11个远郊新城规划范围内的900多个行政村,约85万农民将转成市民。此外,还将建设一批小城镇,预计将有115万农民在小城镇化进程中转变成市民。
    此外,对于外来务工的农民,北京市逐步将其纳入城市公共服务体系。北京市原来设有专门针对农民工群体的,包括养老、医疗、工伤和失业等项目的社会保障制度。2009年1月,北京市人力资源和社会保障局颁布了《关于促进农村劳动力转移就业工作的指导意见》,明确规定在京用人单位若没有为农民工参加医疗、工伤保险,则农民工要享受与城镇职工相同的社保待遇。此后,随着《社会保险法》的颁布,农民工社会保障开始与城镇职工实现接轨。
    (二)农村的基础设施和社会事业越来越接近城市
    近年来,北京市不断推进城乡公共资源均衡化配置,财政支农、惠农力度逐步加大,农村基础设施水平显著提高,城乡就业服务、社会保障、教育文化等基本公共服务一体化加快,农村正在逐步向城市看齐。
    1.城乡基础设施差距逐步缩小。全市固定资产投往郊区的比例逐年提高,2012年实现农村固定资产投资609.8亿元,比2011年增长36.5%,远高于城镇7.1%的投资增速。目前,京郊农村已基本实现广播电视、电话、光纤网络“村村通”,新型村邮站设备已全部配备完毕,文化信息共享工程基层服务点和现代远程教育站点实现全覆盖。“五项基础设施”建设工程有力弥合了城乡之间的硬件鸿沟,“三起来”工程使农村绿色节能设施水平大幅提高。
    2.城乡基层就业服务体系实现一体化。目前,京郊所有乡镇都建立了社保所,所有行政村都建立了就业服务站,实行了农民转移就业登记制度,将有转移意愿的农村劳动力全部纳入城乡统一的就业管理服务体系。
    3.城乡社会保障制度一体化加快。2009年,全市实施了“新四统一”基本医疗卫生制度,在“特殊病种”门诊补偿范围、乡镇卫生院“零起付”补偿政策、住院补偿“封顶线”、“出院即报和随诊随报”四个方面实现全市统筹。新型农村合作医疗参合率达到98.1%,绝大部分农民都有了医疗保障。同时,城乡居民养老保险实现一体化。2009年,启动了《北京市城乡居民养老保险办法》,将符合参保条件的城乡居民纳入到统一养老保险制度,在全国率先实现了缴费、待遇等标准上的城乡一致。截至2012年底,农民参保率已达到94%。
    4.城乡教育文化事业统筹推进。出台了《北京市城乡新区一体化学校建设管理办法》,建立了15所城乡一体化学校,实现城区名校资源与农村学校的有效结合。制定了《北京市基层公共文化设施规范》,建成村级多媒体综合文化中心和文化组织员队伍,实现农村地区文化设施全覆盖。
    (三)农民的生活方式和生活水平越来越接近市民
    农村实施了一系列经营和管理体系改革,农民生活水平显著提升,生活环境和生活条件发生明显变化,农民的日常生活越来越接近市民。
    1.一系列管理制度得到改革创新。允许新生儿、在校生以及在城镇有稳定工作的农村户籍人员可以自由登记为非农业户籍,开展了整建制农转非试点。为适应城乡一体化需要,在城乡结合部采用了地区办事处模式,并推进了乡镇行政管理体制改革。借鉴城市社区管理经验对村庄进行社区化改造,完善村级公共服务功能,提高综合管理能力。截至2011年底,全市668个村庄初步实现社区化管理,基本覆盖城乡结合部地区。
    2.农民收入水平增速加快。根据《北京市2012年国民经济和社会发展统计公报》公布的数据,2012年,全市农村居民人均纯收入16476元,同比增长11.8%,扣除物价因素,实际增长8.2%,高于城镇居民0.9个百分点。其中,低收入户收入7019元,增长14.3%,高于总体2.5个百分点。
    3.农民生活条件显著改善。随着收入水平的提高和生活保障的改善,农民的消费水平也发生了明显改变。2012年,农民人均消费11879元,比2011年提高了7.2%;当年居民恩格尔系数为33.2%,说明食品支出仅占个人消费支出总额的三分之一左右,已接近城镇居民31.3%的水平;人均住房面积达到49.08平方米,明显优于城镇的29.26平方米;每百户拥有家用汽车21辆,与城镇居民的差距正在缩小。
    (四)农民的综合素质和职业能力有待提升
    一方面,北京市农民的素质水平与市民相比仍存在明显差距。北京市第六次全国人口普查资料显示,在18-60岁的乡村人口中,初中文化程度及以下的有141.95万人,占总数的69.09%,而在城市,这一比例仅为32.6%。另外,根据北京市科协公布的数据,2010年全市农村居民中,具备科学素养的比例为5.5%,仅为城镇居民的二分之一。另一方面,进城务工农民的素质水平同样有待提升。根据吕学静等(2008)的调查,北京市农民工以初高中及相当文化程度为主,初中的占52.6%,高中、中专及相当文化程度的仅占30.0%。郑功成等(2007)的调查同样显示,大部分外来务工者都是初中及初中以下文化程度,占比重为64.2%。由于素质水平和职业能力难以适应现代产业发展的要求,很多进城务工农民只能从事一些技术含量较低的工作。根据北京市农林科学院农业科技信息研究所的调查,2011年在京农民工中,从事最多的行业是批发零售业和建筑业,两者合计占到总数的53.1%。
    四、未来工作重点
    通过上述分析可以看出,以人为核心的城镇化是一项系统性工程,不仅要求城市“敞开怀抱”,从各个方面接纳进城农民,还要求进城农民不断提升自身素质和职业技能,能适应城市现代产业发展和生活方式的要求。结合国内外主要经验和做法以及北京市的基础条件,提出如下几点作为未来的工作重点:
    (一)通过立法的方式为以人为核心的城镇化创造条件
    城镇化过程中农民属性的转变面临诸多障碍,而且,很多障碍都是历史性、制度性问题造成的,难以克服和解决。从西方发达国家经验来看,对于此类问题,必须采用立法的方式,通过强制性手段来突破障碍和束缚,推动公共资源配置和社会服务供给的均等化,使进城农民真正享受市民待遇。
    (二)利用异地和就地两种形式推进农民市民化
    异地市民化是指通过跨区域流动来进入城市务工,以产业工人的身份在城市安家落户,逐步实现思想意识、生产与生活方式向城市居民的本质转化。而就地市民化则是指农村逐步向城镇发展或转变,使农民能在家乡过上市民生活。从目前条件看,北京非农户籍人口所占比重已超过80%,而且,城区还面临着人口膨胀、空气污染、交通拥堵等问题,未来实现异地市民化的空间已非常有限。与此同时,北京市在发展都市型现代农业和建设社会主义新农村的推动下,农村基础设施和公共服务水平显著提升,农民生活水平明显改善,实现就地市民化的潜力非常大,因此,北京市应重点做好城镇化和新农村建设的协调推进工作。
    (三)加强农民素质教育和职业培训力度
    从基本条件来看,北京市在城市接纳农民以及促进城乡基础设施和公共服务均等化方面取得显著进展,但是,在提高进城农民素质和职业能力方面还有所欠缺。未来应进一步做好农民的教育培训工作,充分利用田间学校、村级全科农技员、农村远程教育、农民学历教育等渠道,不断提高农民的综合素质水平,为未来的市民化打下基础。此外,还要广泛开展针对农民工的科普教育活动,举办农民工职业学校,开办面向农民工的公开课程,向农民工免费开放科普教育场馆,并且经常性地组织农民工文化娱乐活动,以帮助农民工更快、更好地融入城市社会生活。

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